헌 정 사
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I. 헌법 개정의 전개 과정

1. 헌법 개정의 배경

1960년 10월 17일 민주당의 윤형남(尹亨南)을 비롯한 민의원 114인이 「헌법개정안」을 발의하였다. 개정안은 약 36일의 공고 기간을 거쳐 11월 23일 제5대 국회 민의원 본회의를 압도적 표차로 통과하였고, 5일 후인 11월 28일에는 참의원 본회의의 문턱을 넘었다. 제2공화국 장면(張勉) 내각과 제5대 국회가 처리한 최초이자 최후의 헌법 개정이자 제헌 이래의 네 번째 헌법 개정이었다.

제4차 헌법 개정은 직전의 제3차 헌법 개정으로부터 채 반년이 지나지 않은 시점에 다시 단행된 측면에서 돌출적 위치를 점한다. 그 직접적인 배경은 이른바 ‘반민주행위자’와 ‘부정축재자’의 처벌이 미완으로 그친 데 있었다. 3.15 부정선거 관여자, 4월 혁명 당시 발포 명령자 및 제1공화국 시기 부정축재자의 사법적 처단은 여론의 절대적 지지 속에 ‘혁명 과업’으로 환기되고 있었다. 이는 제2공화국 헌법을 둘러싼 논의 과정에서도 현안으로 부상한 바 있었는데, 특히 민주당 신파의 소장파는 과거 「반민족행위처벌법」의 사례처럼 헌법에 특별법의 근거를 삽입하여야 반민주행위자와 부정축재자를 처벌할 수 있을 것이라고 주장하였다. ^註01 주요 일간지 역시 비슷한 논조에 입각하여 헌법 개정안의 미비점 중 하나로 그를 거론하였다. ^註02

그러나 제3차 헌법 개정은 그러한 문제의식을 미처 담아내지 못한 채 일단락되었고, 이는 제1공화국 비정(秕政)의 사법적 청산이 무산되는 빌미를 제공했다. ^註03 예컨대 반민주행위 혐의자들은 처벌 근거인 「정·부통령 선거법」이 제3차 헌법 개정으로 실효(失效)되었다는 논리를 내세워 면소(免訴)를 주장하였고, 재판부 일각에서도 그에 동조하는 태도를 취했다. ^註04 4월 혁명의 완결을 기대하던 여론과 극명히 엇갈리는 흐름이었다. ^註05

이에 민주당 신파와 구파는 「4월혁명 완성을 위한 개헌안 기초에 관한 결의안」, 「4월혁명완수입법심의특별위원회 구성에 관한 긴급동의안」 등을 발의하며 여론을 수습하려는 움직임을 취했다. ^註06 전자는 신파의 김채용(金采庸)이 제출한 안으로, 1948년 8월 15일에서 1960년 4월 26일에 이르는 제1공화국 전 기간의 부정선거 및 부정축재 관련 행위를 처벌할 특별법의 근거를 헌법 부칙에 삽입하고 전문(前文)에 그 취지를 명시하는 내용을 담았다. 이는 부칙을 덧붙이는 형태의 소급입법 개헌을 제시한 최초의 사례로, 1960년 9월 29일 만장일치로 민의원 본회의를 통과하였다. ^註07

구파의 윤형남 의원이 제출한 「4월혁명완수입법심의특별위원회 구성에 관한 긴급동의안」은 민의원 내에 별도의 특별위원회를 설치하여 「특별재판소및특별검찰부 조직법」, 「부정선거관련자처벌법」, 「반민주행위자공민권제한법」 제정을 서두르는 내용을 담았다. 비록 민의원은 각 상임위원위를 신속히 구성하는 방향으로 중론을 수렴하여 해당 동의안을 폐기하였으나, ^註08 이른바 ‘혁명입법’을 신속히 완수해야 한다는 위기의식은 엄중히 받아들여지고 있었다.

위기의식은 1960년 10월 8일 서울지방법원의 1심 판결로 현실화되었다. 재판부는 주범 일부에 한하여 중형을 언도하였을 뿐, 나머지 대다수의 반민주행위 혐의자에 구형량에 미치지 못하는 형량 혹은 「대통령·부통령선거법」의 효력 상실 및 공소시효 만료를 근거로 면소를 선고하였다. ^註09 반민주행위자의 의법 처단을 기대해온 광장의 여론이 급격히 격앙되었으며, 정계 역시 예상치 못한 사태 전개에 크게 당황했다. 장면 국무총리와 민주당 신파는 물론, 제1야당인 민주당 구파도 헌법 개정을 통한 특별법 제정을 약속하며 상황을 수습하고자 하였다. ^註10

2. 헌법 개정의 본격화

뒤늦은 특별법 제정 약속만으로는 여론을 누그러뜨리기에 부족했다. 이미 미심쩍은 시선으로 제도권의 혁명 입법을 주시하던 광장의 여론은 10월 8일 서울지법의 1심 선고를 계기로 일거에 폭발하였다. 급기야 1960년 10월 11일에는 4월 혁명 상이학생들이 민의원 본회의장을 점거하여 국회를 규탄하였다. ^註11 헌정사상 초유의 사태에 민·참 양원은 물론, 장면 내각과 윤보선(尹潽善) 대통령도 긴장하지 않을 수 없었다.

이는 제4차 헌법 개정을 가속화 시킨 결정적 동력으로 작동했다. 현장에서 사태를 목격한 민의원은 곧바로 「4월혁명 완수를 위한 개헌 등 특별입법 촉진에 관한 결의안」을 만장일치로 의결하였다. ^註12 해당 결의안은 민주당의 김창수(金昌洙) 등 11인이 작성한 것으로, 헌법 개정안을 단 4일 내에 제출할 것을 요구(제1항)하였으며, 더 나아가 개헌 완수 이전에 「부정선거관련자처벌법」, 「반민주행위자공민권제한법」, 「부정축재특별처리법」 심사를 마치기로(제2항, 제3항)하였다. 사회대중당의 윤길중(尹吉重)도 본 결의안을 적극 지지하며 그러한 흐름에 힘을 보탰다.

참의원과 청와대의 정세 인식도 그와 다르지 않았다. 같은 날 오후 백낙준(白樂俊) 참의원 의장이 조속히 ‘혁명입법’ 준비에 나서 민의원에 호응할 것을 촉구하자 참의원은 만장일치로 그에 동의하였다. ^註13 윤보선 대통령도 참의원과 민의원에 서한을 발송하여 국회에 개헌 완수를 당부하였다. ^註14 이는 제2공화국 헌법 제60조에 근거하여 대통령의 견해를 표시한 최초이자 최후의 사례였다. ^註15 단, 윤보선 대통령은 서한을 보내어 헌법 개정을 촉구하되 그 주체를 국회로 한정하였다. ^註16 절차상 국회 주도의 헌법 개정이 대통령 발의의 그것보다 신속할 것이라는 논리였다. ^註17

장면 내각도 큰 틀에서는 대세에 순응하는 모습을 보였다. ^註18 그러나 주한미국대사관 대사대리 마셜 그린(Marshall Green)을 만난 자리에서는 그와 결을 달리하는 태도를 취했다. 장면 국무총리는 소급 처벌에 부정적 시선을 내비치며 제4차 헌법 개정이 본인의 지론과 거리가 멀다는 점을 거듭 부각하였다. 바깥의 여론을 의식하여 소급입법 개헌을 불가피하게 받아들이나, 그 범위는 3.15 부정선거, 4월 혁명, 부정축재로 국한하겠다는 것이 그의 본심이었다. 아울러 그는 장외의 반발로 무질서가 초래될 때는 조기에 물리력을 동원하겠다는 의지도 피력했다. ^註19

이는 제4차 헌법 개정을 예의 주시하던 미국 국무부의 관점에 부응했다. 국무부는 3.15 부정선거 책임자에 한해 소급 처벌을 단행하는 데에는 굳이 반대하지 않았으나, 그 이상으로 범위를 확장하지 않아야 한다는 조건을 덧붙였다. 필요 이상의 소급 처벌은 외적으로는 한국 정부의 국제적 평판에, 내적으로는 한국 사회의 정치적, 경제적 동력에 각각 손상을 가할 것이라는 판단이었다. 이에 국무부는 원조 유예를 거론하는 방식으로 장면 국무총리에 압력을 가하여 최소한의 소급 처벌을 관철할 것을 주한미국대사관 측에 지시하였다. ^註20

그 중 전자는 민의원 역시 헌법 개정안 기초 과정에서 의식하였던 부분이었다. 1960년 10월 15일 민의원 법제사법위원회(이하 ‘법사위’) 윤형남 위원장은 앞서 「4월혁명 완수를 위한 개헌 등 특별입법 촉진에 관한 결의안」이 규정한 제출 기한에 맞추어 헌법 개정안 초안을 보고하였다. 법사위의 일원으로서 초안 작성에 참여한 민주당 주도윤(朱燾允) 의원의 설명에 따르면, 위원회는 ‘소급 처벌’의 잠재적 파급에 주의를 기울이며 헌법 개정안을 기초하였다. ^註21 소급 처벌을 금지한 세계 인권선언 제11조 제2항과 충돌할 경우 초래될 외교적 논란, ^註22 같은 취지의 제2공화국 헌법 제23조를 위반할 경우 초래될 법적 논란 등이 고려 대상이었다. ^註23

그러나 어디까지나 감안 혹은 감내할 지점일 뿐, 제4차 헌법 개정을 가로막을 걸림돌이 되지는 않았다. 윤형남 위원장은 범국민적 여론을 환기하며 개헌안에 대한 지지를 촉구하였다. 헌법 개정안의 핵심은 반민주행위자와 부정축재자를 소급 처벌할 특별법의 근거를 부칙에 삽입하는 것이었다. 단, 특별검찰소, 특별재판소 설치에 관해서는 법사위의 중론을 받아들여 관련 조항을 마련하지 않았다.

이후 원내 각 정파의 대표들과 민의원, 참의원의 법사위원들은 이틀간 토의를 거듭한 끝에 최종안을 도출하였다. 최종안은 초안과 달리 특별검찰소, 특별재판소 설치를 명문화하였다. 이는 제4차 헌법 개정 과정에서 부상한 대표적 쟁점 중 하나였는데, 결과적으로는 특별검찰소, 특별재판소 도입을 요구한 주장에 힘이 실렸다. 앞서 언급하였듯이 신속하고 엄격한 재판으로 여론을 수습하여야 했기 때문이다. 검찰의 제한적 기소, 법원의 관대한 선고로 말미암아 제4차 헌법 개정에 착수한 이상 그에 다시 혁명 과업을 위임하기 어려운 측면도 있었다.

아울러 최종안은 반민주행위의 시간적 범주를 대폭 확대하여 “단기 4293년 4월 26일 이전에 특정지위에 있음을 이용하여 현저한 반민주행위를 한 자”까지 잠재적인 공민권 제한 대상으로 설정하였다. 이로써 원칙적으로는 1954년 사사오입 개헌 파동, 1958년 2·4파동은 물론, 1952년 부산 정치파동 관여자도 반민주행위의 정도 여하에 따라 공민권을 박탈당할 가능성이 부상했다. 이는 舊자유당 계열의 참의원들이 제4차 헌법 개정에 소극적 태도로 일관하는 배경이 되었다.

3. 헌법 개정의 발의와 의결

1960년 10월 17일 윤형남 위원장이 민의원 본회의에 헌법 개정안을 대표로 제출했다. 개헌안 발의에 동의한 의원은 윤형남을 포함하여 총 114인이었다. ^註24 국회의 발의를 확인한 정부는 당일 대통령 윤보선, 국무총리 장면 및 국무위원 전원의 명의로 개헌안을 공고하였으며, ^註25 그 즉시 헌법 제98조 제3항이 규정한 공고 기간에 돌입하였다. 민의원, 참의원이 헌법 개정안을 의결하기 위해서는 공고 시점으로부터 최소 30일 이상이 흘러야 했다.

1960년 11월 16일부로 공고 기간이 끝나자 민의원은 개헌안 처리를 서둘렀다. 11월 19일 윤형남 위원장이 본회의에 등단하여 제안이유서를 낭독하였으며, 그것으로 질의를 종결한 의장단은 원내 각 정파에 표결일 결정을 위임했다. ^註26 마침내 민의원은 1960년 11월 23일 오전 본회의를 열어 헌법 개정안 표결을 개시하였고, 총원 233명 중 200명이 참여한 가운데 191:1의 압도적 표차로 그를 의결하였다. ^註27

윤형남 위원장이 표결 전날인 11월 22일 참의원 본회의에 참석하여 개헌의 취지를 설명한 사실로 미루어 보아 민의원은 헌법 개정안 가결을 이미 확신하였던 것 같다. ^註28 게다가 제4차 헌법 개정안의 표결 역시 제3차 헌법 개정안의 그것과 동일하게 기명으로 진행하였기에 개헌의 대세를 거스르기 어려운 측면이 있었다. ^註29 결과적으로 부표를 던진 의원은 무소속의 김시현(金始顯)이 유일하였으며, 무효표, 기권표도 각각 6표, 2표에 그쳤다.

11월 23일 오전 민의원이 헌법 개정안을 의결하자 참의원도 당일 오후부터 독회를 개시했다. 먼저 무소속의 김남중(金南中)이 등단하여 헌법 개정에 찬의를 표하였으며, 그 연장선에서 개헌안 처리 일정의 확정을 요구하였다. 이는 별도의 표결 없이 구두 동의의 형태로 승인을 얻었다. 민의원의 표결에서 이미 드러났듯이, 헌법 개정을 반드시 관철해야 한다는 분위기가 양원을 감돌았다.

반론도 없지는 않았다. 무소속 안호상(安浩相)은 제4차 헌법 개정에 따른 소급 처벌을 정치 보복으로 규정하며 헌정사에 그러한 잘못된 전례(前例)를 남기지 않아야 한다고 주장했다. 개헌안이 “단기 4293년 4월 26일 이전”의 반민주 및 부정축재 행위를 잠재적 처벌 대상으로 규정한 이상, 광범위한 정치적 보복으로 귀결될 여지가 충분하다는 논지였다. ^註30 이는 제도권 내에서 제기된 거의 유일한 제4차 헌법 개정 반대론이었다.

당대의 정치적 맥락에서 살펴보면, 이는 舊자유당 계열의 참의원들이 내심 지닌 불만을 반영했다. 후술하듯이 본래 참의원은 11월 26일 본회의를 열어 헌법 개정안을 의결할 예정이었으나 정족수 미달로 유회하였다. ^註31 舊자유당 계열의 참의원들이 개헌안 처리 이전에 「반민주행위자 공민권 제한법」의 적용 범위를 축소할 것을 요구하였기 때문이다. ^註32 제4차 헌법 개정으로 가시화될 소급 처벌이 본인들을 겨누는 이상, 이들로서는 개헌에 선뜻 동조하기 어려운 측면이 있었다.

물론 이는 반민주행위자 및 부정축재자 청산의 의의를 부인하는 관점이었다. 그러나 안호상의 주장은 소급 처벌이 필연적으로 수반할 수밖에 없는 쟁점을 환기한 측면에서 시사점도 남겼다. 예컨대 1962년 국가재건최고회의가 「정치활동정화법」을 제정하여 이른바 ‘舊정치인’의 공민권을 박탈하였을 때, 일각에서는 그를 「반민족행위자처벌특별법」과 「반민주행위자공민권 제한법」의 연장선에 두며 거듭된 사후 처벌에 아쉬움을 드러냈다. ^註33

결과적으로는 舊자유당 계열의 소극적 반발도 큰 걸림돌이 되지 않았다. 헌법 개정에 이견이 없던 민주당 신파와 구파는 11월 24일의 참의원 본회의에서 26일 표결 방침을 관철하였다. ^註34 비록 26일의 본회의는 정족수 미달로 유회되었으나, ^註35 국회와 장면 내각의 적극적인 회유로 그 여진은 오래가지 않았다. 민주당 양대 파벌은 「반민주행위자공민권제한법」 초안을 수정하여 현역 의원에 적용될 구제 조항을 삽입하였으며, ^註36 장면 국무총리, 조재천(曺在千) 법무부장관도 현역 의원의 공민권 자동 박탈은 없을 것임을 공언했다. ^註37

마침내 11월 28일 참의원은 총원 58명 중 52명이 참석한 가운데 표결을 진행하여 제4차 헌법 개정안을 가결하였다. 개헌에 동의한 참의원은 총 44명이었으며, 부표를 던진 의원은 자유당의 오범수(吳範秀), 자유당계 무소속 강경옥(康慶玉), 박철웅(朴哲雄), 기권표 혹은 무효표를 행사한 의원은 자유당의 신의식(申義湜), 한광석(韓光錫) 및 무소속 송방용(宋邦鏞), 안호상, 이교선(李敎善) 등이었다. ^註38 다음날인 11월 29일 정부는 대통령 윤보선, 국무총리 장면 및 국무위원 전원의 명의로 제4차 헌법 개정을 공포하였다. ^註39

Ⅱ. 제4차 헌법 개정의 내용

1. 반민주행위자 처벌 및 공민권 제한

제4차 헌법 개정으로 새롭게 삽입된 첫 번째 부칙은 “단기 4293년 3월 15일에 실시된 대통령, 부통령선거에 관련하여 부정행위를 한 자”, “그 부정행위에 항의하는 국민에 대하여 살상 기타의 부정행위를 한 자”를 소급 처벌할 특별법 제정을, 그리고 “단기 4293년 4월 26일 이전에 특정지위에 있음을 이용하여 현저한 반민주행위를 한 자”의 공민권을 제한할 특별법 제정을 가능케 했다. 이에 근거하여 제5대 국회는 제4차 헌법 개정 이후 「부정선거관련자처벌법」과 「반민주행위자공민권제한법」을 제정하였다. ^註40

1960년 12월 29일 제정된 「부정선거관련자처벌법」은 “부정행위자”를 “주도적 부정행위자”, “기타 부정행위자” 및 “살인, 상해, 폭행 등과 이의 지휘명령 등 행위자”로 대별한 후, 각각의 처벌 수위를 규정하였다. 가장 핵심적인 처벌 대상은 단연 주도적 부정행위자(제3조)였다. 주도적 부정행위자는 3,15 부정선거를 모의, 계획한 정권의 최고위층을 가리킨 범주로, 세부적으로는 3월 15일 당시의 대통령, 국무위원, 자유당 선거대책위원회 기획위원회 위원 등을 아울렀다. 본법에서 명시한 이들의 처벌 수위는 최소 징역 7년에서 최대 사형에 이르렀다.

그 다음으로 중형을 명시한 집단은 살인, 상해, 폭행 등과 이의 지휘명령 등 행위자(제5조)였다. 4월 혁명 당시 시위 군중을 대상으로 폭행, 살상을 저지르거나 그를 명령, 지휘한 자유당, 경찰의 수뇌부가 그에 해당하였는데, 이들에 대해서는 최소 징역 1년에서 최대 징역 15년을 선고할 수 있게 하였다. 단, 피해자가 사망에 이른 경우에는 무기징역 선고도 가능했다. 그 외의 기타 부정행위자(제4조)는 3.15 부정선거에 모의, 협조하거나 관련 자금을 조달한 자 중 주도적 부정행위자는 아닌 자를 대상으로 하였으며, 처벌 수위는 1년 이상 10년 이하의 징역 혹은 금고였다. ^註41

「부정선거관련자처벌법」이 반민주행위자의 형사 처분에 주안점을 두었다면, 같은 날 참의원 본회의를 통과한 「반민주행위자공민권제한법」은 반민주행위자의 선거권, 피선거권 및 공직에 임용될 권리를 박탈(제3조)하는 데 주력하였다. ^註42 박탈 기간은 공고일 기준 5년 혹은 7년(제12조)이었으며, 대상자는 의원직을 포함한 일체의 공직을 즉시 상실하였다.

〈표 1〉 「반민주행위자공민권제한법」에서 명시한 공민권 제한 대상

반민주행위자로 판단하는 근거는 3.15 부정선거 당시의 지위 혹은 행위였다. 제4조는 그 중 전자에 근거한 조항으로, 1960년 3월 15일 당시 특정 지위에 있었던 자를 반민주행위자로 자동 간주하여 공민권을 박탈하였다. 자유당 정·부통령 후보, 중앙당무위원, 중앙위원회 정·부위원장, 국무위원, 대통령비서관, 중앙선거대책위원회 정·부위원장, 선거사무장 및 기획위원 등을 구체적인 혐의 여부와 무관하게 반민주행위자로 규정한 이른바 “자동 케이스” 조항이었다. 이에 따라 정·부통령 후보 이승만(李承晩), 이기붕(李起鵬)을 위시한 제1공화국 당정의 수뇌부 대다수가 일거에 공민권을 상실하였다.

헌법적 견지에서 바라보면, 이처럼 특정 지위 재직에 근거하여 공민권을 자동 박탈한 조처는 위헌의 소지를 내재했다. ^註43 헌법 제22조에 명시된 국민의 기본권, 즉 ‘재판을 받을 권리’를 부인하는 것이었기 때문이다. ^註44 하지만 반민주행위자의 청산이 그 누구도 부정하지 않는 보편의 과업으로 자리매김한 이상, 법리적 논리만으로는 그러한 대세를 거스를 수 없었다. 단, 현직 민의원, 참의원의 경우에는 자동 케이스에 해당하더라도 국회 내 심사위원회의 결정 여하에 따른 구제의 가능성(부칙)을 열어두었다.

경찰도 이승만 정권의 핵심 물리력으로서 부정선거를 주도하고 대민(對民) 발포를 감행한 사실을 반영하여 자동 케이스에 대거 포함되었다. 「반민주행위자공민권제한법」 제4조는 치안국장, 지방국장 등을 비롯한 지휘부는 물론, 과장, 계장, 분실장 등의 실무자까지 공민권 박탈 대상으로 명시하였다. 특히 정치사찰을 주도해왔던 사찰계는 주임에 이르는 말단까지 전원 공민권을 정지하였다. 1961년 2월 25일 법무부에서 발표한 명단에 따르면, 「부정선거관련자처벌법」 제4조에 따라 공민권을 자동으로 제한한 인원은 총 609명이었다. ^註45

다음으로 제5조에서는 구체적 행위 여부에 근거하여 공민권 박탈 여부를 결정할 대상자를 열거하였는데, 3.15 부정선거 당시 자유당 중앙위원, 핵심당부위원장, 경찰서분실장, 검찰총장, 각급 검사장, 대한반공청년단 간부, 중앙금융기관의 장 등을 폭넓게 아울렀다. 대체로 제4조의 적용 대상자에 비해 부정선거에 관여한 개연성 혹은 정도가 상대적으로 낮은, 그러나 관련 혐의를 완전히 배제할 수는 없는 위치들이었다. 이들에 대한 조사와 심사는 조사위원회(제6조)와 심사위원회(제8조)에서 각각 담당하였다.

〈표 2〉 반민주행위자공민권제한 조사위원회 및 심사위원회

아울러 「반민주행위자공민권제한법」 제5조는 3.15 부정선거 이전의 반민주행위 역시 심사대상으로 명시하여 총체적인 청산의 토대를 마련했다. 단적으로 1958년 12월 2.4파동에 관여한 국회 의장단, 운영위원장, 사무총장, 각 상임위원장, 자유당 원내총무단 등을 일괄 거론(제10항, 제16항)하였으며, 같은 해 치러진 1958년 제4대 총선과 그 재선거 당시 부정선거에 관여한 자유당 입후보자, 경찰서장 및 내무부장관, 차관 등도 심사 대상(제12항, 제13항)에 올렸다. 3.15 부정선거 및 4월 혁명 국면에서의 ‘반민주행위’를 넘어, 이승만 정권 말기의 위헌적 행위까지 청산의 대상으로 겨냥한 대목이었다. 단, 본래 제4차 헌법 개정 당시 함께 거론되었던 1952년 부산 정치파동 관여자 및 1954년 사사오입 개헌 파동 관여자는 공민권 제한 대상에 포함하지 않았다. 1961년 5월 법무부에서 종합하여 발표한 바에 따르면, 「반민주행위자공민권제한법」 제5조에 따라 공민권 제한 여부를 심사한 대상 인원은 1,220명, 그 중 제한 판정을 받은 인원은 654명이었다. ^註46 아울러 국회 공민권제한심사위원회는 「반민주행위자공민권제한법」 제4조, 제5조에 해당한 현직 의원 31명을 대상으로 심사를 진행하여 그 중 민의원 8명, 참의원 8명의 공민권을 제한하기로 결정하였다. ^註47 제한 대상자는 참의원 한광석(제4조), 박철웅(제4조), 김장섭(金長涉, 제4조), 오범수(제4조), 김대식(金大植, 제5조), 황성수(黃聖秀, 제5조), 송관수(宋寬洙, 제5조), 강경옥(제5조), 민의원 이재학(李在鶴, 제4조), 최하영(崔夏永, 제4조), 전형산(全亨山, 제4조), 최치환(崔致煥, 제4조), 박종길(朴鍾吉, 제4조), 이정석(李丁錫, 제5조), 안동준(安東濬, 제5조), 송능운(宋能云, 제5조) 등이었다. ^註48

「반민주행위자공민권제한법」에 따른 공민권 제한 조치는 1962년 3월 16일 국가재건최고회의가 해당 법률을 폐지함으로써 효력을 잃었다. ^註49 단, 같은 날 제정된 「정치활동정화법」은 「반민주행위자공민권제한법」 제4조, 제5조 해당자가 정치활동을 희망할 경우에는 정치정화위원회에 적격심판을 청구하게 하였다. ^註50 결론적으로 「반민주행위자공민권제한법」에 의거하여 공민권을 박탈당한 반민주행위자들은 「정치활동정화법」에 근거하여 설치된 정치정화위원회의 판정 여하에 따라 그 회복 여부가 최종 결정되었다.

2. 부정축재자 처벌 및 부정축재액 환수

「부정선거관련자처벌법」, 「반민주행위자공민권제한법」 제정의 근거가 된 헌법 부칙은 부정축재자 처리를 위한 특별법의 입법도 함께 명시하였다. 여기서 “행정상 또는 형사상의 처리” 대상으로 규정한 부정축재자는 “지위 또는 권력을 이용하여 부정한 방법으로 재산을 축적”한 자로, 그 시간적 범주는 “단기 4293년 4월 26일 이전”이었다. 이는 1961년 4월 제5대 국회 민의원·참의원이 「부정축재특별처리법」을 제정하는 대원칙으로 작동했다. ^註51

이승만 정권과 결탁하여 부당하게 경제적 이득을 취한 행위를 가리키는 이른바 ‘부정축재’의 청산은 이미 4월 혁명 직후부터 한국 사회의 정치적 과업으로 부상한 바 있었다. ^註52 정치 부문을 넘어 경제, 사회 각 부문으로 4월 혁명의 의의를 확장해야 한다는 여론이 힘을 얻은 것이었다. 구체적으로는 특별법을 제정하여 부정축재자를 처벌하고 관련 재산을 몰수하는 방안이 유력하게 떠올랐다. ^註53

민주당 신파의 소장파 이철승, 조일재 등은 4월 혁명의 경제적 완수를 명분으로 내세우며 헌법 개정안에 부정축재 처벌 특별법의 근거를 삽입할 것을 요구하였다. 그러한 조치가 취해지지 않는다면, 시효 만료 및 불소급의 원칙으로 말미암아 처벌이 무산될 수 있다는 지적이었다. ^註54 그러나 제4대 국회는 부정축재자 처벌에 큰 의미를 부여하지 않아 관련 근거를 마련하지 않은 채로 제2공화국 헌법을 확정하였다. 결과적으로 제1공화국의 부정축재를 청산할 법적 근거를 확보하기 위해서는 또 다른 헌법 개정을 경과하여야 했다. 마침내 제5대 국회는 해를 넘긴 1961년 4월 17일에 이르러 비로소 「부정축재특별처리법」을 제정하였다. ^註55

해를 넘겨 제정된 사실에서 짐작 가능하듯이, 「부정축재특별처리법」은 「부정선거관련자처벌법」, 「반민주행위자공민권제한법」과 달리 여러 굴곡을 겪어야 했다. 처벌 당사자인 경제계의 반발이 거셌으며, ‘경제제일주의’를 내건 장면 내각도 기업인 처벌에 소극적이었기 때문이다. 「부정축재특별처리법」이 여러 지점에서 구제의 여지를 남겨둔 점도 그러한 맥락에 맞닿아 있었다. 예컨대 「부정축재특별처리법」은 ‘부정축재’를 3.15 부정선거 당시 자유당에 3천만 환 이상을 자진하여 제공, 조달하거나 부정선거에 현저하게 관여한 공무원 혹은 정당인‘이 ’부정한 방법으로 재산상의 이득을 취한 행위‘로 규정(제2조)했다. 바꾸어 말하면, 선거자금을 자진하여 제공하지 않은 기업인, 부정선거에 현저하게 관여하지는 않은 공무원 혹은 정당인은 처벌을 벗어날 수 있었다. ^註56

부정축재를 조사, 처리할 주체는 부정축재처리위원회였다. 위원회는 총 11명의 위원으로 구성되었으며, 세부적으로는 민의원·참의원의 각 교섭단체에서 1인씩 지명한 6명 및 해당 6명이 법조계, 학계, 언론계, 실업계에서 선출한 5명으로 대별(제7조)되었다. 위원회는 검사와 동일한 직권을 행사(제11조)하여 국·공유재산, 외환, 대부, 국세 등의 부문에서 부정축재를 조사(제2조)한 후, 부정축재액으로 최종 확정한 차액, 포탈액, 대부액 등을 추징(제12조~제24조)할 예정이었다. 해당 법률을 소급 적용하는 기점은 1955년 4월 26일(제5조)이었으며, ^註57 재산 도피, 은닉, 집행 방해, 허위 신고 등 조사를 방해하는 행위에 대해서는 형사 처벌을 명시(제32조~재39조)하였다.

그러나 앞선 정의와 마찬가지로 부정축재 조사는 부정축재자의 자진 신고(제6조)에 적지 않게 의존하였다. 자진하여 부정축재를 신고한 인원은 신고 기간 만료를 이틀 앞둔 5월 15일까지 전무하였으며, ^註58 얼마 지나지 않아 쿠데타가 발발함에 따라 부정축재처리위원회는 본 조사에 돌입하지도 못한 채로 기능을 정지하였다. 국가재건최고회의는 1961년 6월 14일 「부정축재특별처리법」을 폐지하고 그를 「부정축재처리법」으로 대체했다. ^註59 「부정축재처리법」에 따른 조사에 의거하여 최종적으로 확정된 부정축재자는 기업인 30명, 공무원·정당인 33명이었다. ^註60

3. 특별검찰부·특별재판소 설치

제4차 헌법 개정으로 추가 삽입된 두 번째 부칙은 반민주행위자, 부정축재자의 형사 처리를 전담할 기관으로 특별검찰부와 특별재판소를 설치할 수 있게 하였다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 「부정축재특별처리법」 제정은 지체를 거듭했다. 이에 1960년 12월 제5대 국회는 수사, 심판 대상을 「부정선거관련자처벌법」 관련자로 한정한 「특별재판소및특별검찰부조직법」을 먼저 제정(제1조)하였다. ^註61 해당 법률은 특별재판소, 특별검찰부의 구성, 권한 등을 상세히 규정하였다. ^註62

특별재판소는 특별재판소장과 총 5부의 심판부로 조직되었다. 특별재판소장은 민의원이 선출하는 직위로서 특별재판소의 사무를 통할(제2조)하였으며, 각 심판부를 구성하는 5인의 심판관에 대해서도 위촉 권한을 행사했다. 심판관 5인은 법관, 4월 혁명 관련 단체대표, 변호사, 대학 교수 및 언론인으로 구성(제3조)하였는데, 심판에 있어 비(非)법조인의 참여를 보장한 점이 특징적이었다.

일각에서는 이를 사법부의 독립과 삼권분립의 원칙을 훼손한 규정으로 간주하며 반론을 제기하였다. 예컨대 무소속 참의원 이인(李仁)은 사실상 별도의 사법부를 조직하여 기존 법원의 권한을 침해한 점, 그리고 법관의 자격을 지니지 않은 대학 교수, 언론인 등을 심판부에 포함한 점 등을 거론하며 특별재판소 설치의 위헌성을 부각하였다. ^註63 그러나 민의원 법사위는 심판관에 국회의원 1인을 포함하였던 원안을 역으로 수정하여 그를 4월 혁명 관련 단체대표로 변경, 확정하였다. ^註64

특별검찰부를 통할할 특별검찰부장 역시 민의원에서 선출(제4조)하였다. 특별검찰부의 중추를 담당할 30인 이내의 검찰관도 특별검찰부장의 위촉으로 구성되었다. 그러나 심판관과 달리 검찰관은 자격을 검사 혹은 변호사로 한정하였는데, 이는 공소 업무의 기술적 성격을 감안한 조처였다. 본래 원안에서는 공소 유지의 불가피성을 고려하여 검찰관을 전원 검사로 명시하고자 하였으나, 적격자 부족을 내세운 검찰 측의 반론을 받아들여 변호사의 위촉도 가능케 하였다. ^註65

특별검찰부의 기소로부터 특별재판소의 심판으로 이어지는 절차는 신속한 처리에 초점을 맞추었다. 공소시효는 「특별재판소및특별검찰부조직법」 시행일 기준 후 2개월로 촉박하게 설정(제8조)하였으며, 선고 역시 기소일로부터 3개월 이내에 내려져야(제9조) 했다. 제4차 헌법 개정이 조속한 혁명 과업의 완수를 열망한 장외 여론의 소산인 이상, 부수 법률도 그를 의식하지 않을 수 없었던 것이었다.

단심제를 규정한 제7조도 같은 맥락에서 그 의도를 짐작하기 어렵지 않다. 특별재판부의 심판은 3심제의 원칙을 폐기하고 단심제를 채택하였다. 사형 혹은 무기징역을 선고한 경우에는 한 차례의 재심을 허용하였으나, 그마저도 원심 종료 후 3개월 이내에 다시 판결을 내려야(제9조) 했다. 요컨대 특별재판은 원칙적으로 법률 시행 후 5개월 이내에, 재심의 경우에도 8개월 이내에 모든 과정을 마무리하도록 설계되었다.

특별검찰부와 특별재판소는 각각 김용식(金龍式) 대구고등검찰청 검사장, 문기선(文虁善) 변호사를 특별검찰부장, 특별재판소장으로 선임하여 1961년 1월 16일 활동을 개시하였다. ^註66 그러나 1961년 5월 16일까지 특별검찰부는 43명의 부정선거 관여 혐의자를 새롭게 기소하는데 그쳤다. 특별재판소는 특별검찰부가 기소한 피고 및 「부정선거관련자처벌법」 제정 이후 일반법원으로부터 이관된 피고를 합하여 총 221명을 심리하였으며, ^註67 그 중 내무부장관 최인규(崔仁圭, 사형), 치안국장 이강학(李康學, 징역 15년), 내무부차관 이성우(李成雨, 징역 7년), 내무부 지방국장 최병환(崔炳煥, 징역 5년)을 비롯한 30명에 판결을 선고하였다. ^註68 이후 특별검찰부와 특별재판소는 5.16 쿠데타를 맞이하여 활동을 정지하였다. 1961년 6월 국가재건최고회의는 혁명검찰부, 혁명재판소를 신설하며 제2공화국 특별검찰부, 특별재판소를 폐지하였다. ^註69

신창훈, 〈2023년도 헌정사 자료집 DB 구축을 위한 연구용역 결과보고서〉