I. 헌법 개정의 전개 과정
1. 헌법 개정의 배경
1960년 6월 15일 제4대 국회가 본회의를 열어 재석 국회의원 211명 중 208명의 찬성으로 헌법 개정안을 가결하였다.
註01
‘제3차 헌법 개정’, 즉 대한민국 헌정이 1948년 7월 제헌헌법을 제정한 이후 세 번째의 개헌을 단행한 순간이었다. 이로써 1954년 11월 ‘사사오입 개헌’ 이래의 기존 헌법은 효력을 상실하였고, 제3차 개헌으로 결실을 맺은 이른바 ‘제2공화국 헌법’이 그를 대체하여 새 헌정의 토대로 자리매김하였다.
註02
- 註01
- 「헌법개정안」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제37호, 1960.6.15.
- 註02
- 「대한민국헌법」(1960.6.15., 일부개정).
제3차 헌법 개정의 직접적 계기는 단연 3.15 부정선거와 4월 혁명이었다. 이승만(李承晩) 정권과 자유당은 대한민국 헌법이 표방한 민주주의의 기본 원칙을 형해화하며 집권 연장에 골몰하였고, 그에 대한 국민적 반발조차 유혈 진압으로 억누르고자 하였다. 그러나 4월 혁명으로 절정에 치달은 저항의 열기는 정권을 무너뜨리기에 충분했다. 1960년 4월 26일 이승만은 여론의 압력에 굴복하여 하야를 선언하였으며,
註03
이로써 대한민국 제1공화국도 사실상 막을 내렸다.
- 註03
- 「이대통령 드디어 사임」, 『조선일보』 1960. 4. 26. 석간 1면.
제1공화국의 종언은 곧 제2공화국의 출범을, 그에 따른 새로운 헌정의 수립은 제3차 헌법 개정을 각각 예고했다. 개헌으로 3.15 부정선거 이래의 정치적 위기를 수습해야 한다는 논의는 이미 4.19 직후부터 떠오른 바 있었으며,
註04
이는 이승만 하야 시점에 이르러 국민대회의 결의사항으로 자리매김하였다.
註05
비록 헌법 개정의 주체, 시기에 관해서는 이견이 없지 않았으나, 신속히 개헌을 단행하여 제2공화국을 수립하는 데에는 보편의 합의가 존재했다.
- 註04
- 「국정혁신을 위한 개헌구상을 제의함」, 『조선일보』 1960. 4. 22. 석간 1면.
- 註05
- 「이승만 대통령 즉시 하야를」, 『조선일보』 1960. 4. 27. 조간 1면.
헌법 개정으로 논의가 빠르게 수렴된 배경에는 개헌을 일상적으로 호명해온 1950년대 한국 정치의 경험이 자리했다. 통상적으로 개헌은 기존 헌정에 대한 깊은 숙고와 성찰을 수반한다. 그러나 이승만과 자유당은 주요 정치적 국면마다 개헌을 정략적 수단으로 악용하는 모습을 반복했다. 1952년 제1차 헌법 개정과 1954년 제2차 헌법 개정이 그 단적인 사례였으며, 1950년대 후반에도 자유당이 던진 내각책임제 개헌, ‘동일티켓제’ 개헌 관련 논의가 정가를 지배했다.
註06
이처럼 개헌을 정략적 수단으로 간주하는 행태가 만연했던 당대의 분위기를 감안하면, 4월 혁명 이후 자유·민주 양당이 각각의 정치적 이해타산에 입각하여 헌법 개정에 호응한 양상도 그리 어색하지만은 않다.
- 註06
- 「표면화된 여당 개헌안」, 『경향신문』 1957. 7. 1. 2면; 「여, 1월 내에 제안」, 『조선일보』 1959. 12. 12. 조간 1면.
하지만 거시적인 맥락에서는 제1공화국 전반에 걸쳐 누적된 문제의식이 4월 혁명을 경유하여 헌법 개정으로 집약된 측면에 더욱 주목할 필요가 있다. 4월 혁명으로 급격히 고조된 한국 사회의 여론은 정권 교체 그 이상의 변혁을 요구했다. 이승만 정권이 답습한 파행적 국정 운영, 경찰의 사병화(私兵化), 사법부의 독립 침해, 언론 자유의 탄압 등을 총체적으로 시정하기 위해서는 헌정 차원의 일신이 필요하다는 주장이었다. 그러한 맥락에서 제2공화국 헌법은 제1공화국의 역사적 경험으로부터 연유한 비판적 논의를 헌정의 형태로 다듬어낸 결과물에 해당했다.
2. 헌법 개정의 구체화
1) 제4대 민의원 주도의 개헌
1954년 ‘사사오입 개헌’으로 성립한 제2차 개정 헌법에 따르면, 헌법 개정의 제안 주체는 대통령, 재적 1/3 이상의 참의원·민의원 의원 혹은 50만 명 이상의 유권자여야 했다.
註07
제3차 헌법 개정은 그 중 민의원을 경유하는 방식을 택하였다. 이는 대통령직이 궐위로 남겨진 4월 혁명 직후의 특수한 정치적 상황을 반영했다. 이승만 대통령은 1960년 4월 26일 하야를 선언하였으며, 유고시 계승권자인 장면(張勉) 부통령도 그에 앞서 사퇴한 터였다.
註08
- 註07
- 「대한민국헌법」(1954.11.29., 일부개정), 제98조 제1항: 헌법 개정의 제안은 대통령, 민의원 또는 참의원의 재적의원 3분지 1 이상 또는 민의원의원선거권자 50만인 이상의 찬성으로써 한다.
- 註08
- 「장면씨 부통령직을 사퇴」, 『조선일보』 1960. 4. 23. 석간 1면.
물론 이승만이 사임한 이후로는 수석 국무위원 허정(許政)이 대통령 권한대행으로서 그 공백을 수습하고자 하였다. 그러나 그는 개헌에 직접 관여하지 않겠다는 의사를 분명히 밝혔다.
註09
이승만이 임명한 수석 국무위원으로서 정치적 운신의 폭이 넓지 않았을 뿐더러, 법적으로도 과도기에 한하여 행정부를 책임지는 권한대행에 지나지 않았기 때문이다.
- 註09
- 「과도국무원조작일부발표」, 『동아일보』 1960. 4. 29. 석간 1면.
이에 헌법 개정의 책무는 국회, 그 중에서도 제4대 민의원의 몫이 되었다. 헌법상으로만 참의원이 존재하던 제1공화국의 실정을 고려하면, 민의원 홀로 개헌을 책임진 사실은 쉽게 이해 가능하다. 그러나 자유당이 원내 과반을 점한 기존의 제4대 국회가 헌법 개정의 주체를 자처한 데에는 정치적 논란이 뒤따를 수밖에 없었다.
註10
실제로 장외의 일각에는 현 국회를 해산한 다음 총선을 실시하여 차기 국회에 개헌을 맡겨야 한다는 이른바 ‘先총선 後개헌’ 요구가 있었다.
註11
민주당 신파의 주요한(朱耀翰)이 사회 각계 대표를 구성원으로 하는 ‘비상입법회의’의 수립을 주장한 맥락도 그에 맞닿아 있었다.
註12
- 註10
- 이혜영, 2010, 「4.19 직후 정국수습 논의와 내각책임제 개헌」, 『이화사학연구』 40, 269쪽.
- 註11
- 「개헌보다 국회 해산이 더 급하다」, 『조선일보』 1960. 4. 26. 조간 1면.
- 註12
- 「정계스냎」, 『동아일보』 1960. 4. 28. 조간 1면.
2) ‘先개헌 後총선’의 강행
‘先총선 後개헌’에 맞서 제4대 국회가 내세운 기조는 ‘先개헌 後총선’이었다. 1960년 4월 26일 국회는 본회의를 열어 4월 혁명의 정치적 수습을 논의한 끝에 「시국수습에 관한 결의안」과 「국민에게 보내는 호소문」을 채택하였다. 곧바로 ‘내각책임제개헌안기초위원회’ 구성을 결의한 데에서 짐작 가능하듯이,
註13
공통적으로 내각책임제 개헌 단행 후 국회 해산에 방점을 찍은 정치적 선언이었다. 이로써 제4대 국회는 이승만의 사임조차 결정되지 않은 시점에 ‘先개헌 後총선’의 원칙을 천명하며 ‘先총선 後개헌’을 미연에 배제하였다.
- 註13
- 「내각책임제개헌안기초위원회 구성에 관한 건」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제9호, 1960. 4. 26.
자유·민주 양당은 각각의 정치적 이해관계에 근거하여 제4대 국회 주도의 개헌에 동조하였다. 자유당은 제4대 국회 주도의 개헌을 최후의 기회로 삼아 생존과 재건의 여지를 모색해야 하는 처지였다.
註14
집권 여당의 지위를 상실하고 지도부가 무너지는 등 당의 존폐가 불투명한 최대의 위기국면에서, 국회에서 점한 과반의 의석에 기댈 수밖에 없는 상황이었다.
- 註14
- 이혜영, 2010, 앞의 글, 268쪽.
민주당에서는 구파와 신파의 입장이 미묘하게 엇갈렸다. 신파는 내심 내각책임제 개헌보다 정부통령 선거 재실시를 선호했다. 조병옥(趙炳玉), 이승만, 이기붕(李起鵬)이 연이어 퇴장한 이상, 정계에 남아있는 유일한 거물은 자파의 영수 장면이었기 때문이다. 그를 내세워 대선을 다시 치른다면, 신파로서는 3.15 부정선거의 완벽한 시정을 명분으로 취하며 손쉽게 정권을 창출할 수 있었다.
註15
- 註15
- 이혜영, 2010, 위의 글, 252~253쪽.
그러나 이는 민주당 창당 이후 일관되게 당시로 내걸어온 내각책임제 개헌을 스스로 번복해야 하는 측면에서 정치적 부담감을 수반했다. 구파가 신파의 단독 집권을 용납할 리도 만무했다. 이미 구파는 내각책임제 개헌을 관철한 후 차기 총선에서 승리하여 집권하는 전망을 상정한 터였다. 결국 신파 역시 민주당 구파와 자유당이 동조한 ‘先개헌 後총선’의 대세를 거스르지 않는 방향으로 선회하였다.
註16
1960년 5월 2일 국회는 5월 10일까지 헌법 개정안 제안을 마치고 정부통령 재선거는 개헌 완결 이후로 연기하기로 결의하는 것으로 향후의 정치 일정을 공식화하였다.
註17
- 註16
- 「개헌 후 선거 찬동」, 『조선일보』 1960. 4. 29. 조간 1면.
- 註17
- 「헌법 개정안 제안 및 정부통령 보궐선거에 관한 건」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제12호, 1960. 5. 2.
3. 헌법 개정안의 기초
제4대 국회는 1960년 4월 26일 본회의에서 구성을 결의한 ‘내각책임제개헌기초위원회(이하 ‘기초위원회’)’에 헌법 개정안 작성을 위임하였다. 그 인선은 각 교섭단체에 맡겼는데, 최종적으로는 민주·자유 양당이 동수로 위원을 균분하여 전자의 조재천(曺在千), 정헌주(鄭憲柱), 윤형남(尹亨南), 엄상섭(嚴詳燮), 후자의 이재학(李在鶴), 정운갑(鄭雲甲), 박세경(朴世俓), 이형모(李炯模) 및 무소속 황호현(黃虎鉉) 등을 기초위원으로 선임하였다.
註18
- 註18
- 「양당대표 내정」, 『조선일보』 1960. 4. 28. 조간 1면; 「교섭단체 소속 헌법기초위원 선정보고의 건」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제11호, 1960. 4. 29.
민주당 측의 위원을 대별하면, 엄상섭, 조재천은 신파에, 정헌주, 윤형남은 구파에 각각 속하였다. 신·구파 공히 전원 재선의 중진급 간부를 기초위원회에 배치하였으며, 그 중 정헌주를 제외한 나머지 세 명은 식민지기에 고등문관 시험을 통과한 법조계 출신의 인사였다. 1960년 5월 3일 엄상섭이 사망한 이후에는 한근조(韓根祖)가 그 공석을 채웠다.
자유당 측의 위원은 전원 ‘혁신파’로 구성되었다.
註19
그 중에서도 이재학은 자유당에 남은 최후의 거두였으며, 박세경은 동당의 개헌안 기초 작업을 담당해온 핵심 간부였다.
註20
- 註19
- 「개헌 서두르는 자유당 혁신파」, 『조선일보』 1960. 4. 24. 석간 1면.
- 註20
- 「내각책임제 개헌 추진」, 『조선일보』 1960. 4. 24. 조간 1면.
기초위원회는 4월 29일 비공식적으로 접촉하여 ‘민주당안’과 ‘자유당안’을 토대로 헌법 개정안을 마련하는데 잠정 합의하였다.
註21
언론 보도에 따르면, 양안의 골자는 아래의 〈표 1〉과 같았다.
註22
- 註21
- 「1일부터 본격화」, 『동아일보』 1960. 5. 1. 조간 1면.
- 註22
- 「민·자(혁신파) 양당의 개헌안 요강 대조표」, 『경향신문』 1960. 5. 1. 석간 1면.
〈표 1〉 1960년 5월 민주당·자유당이 내각책임제개헌안기초위원회에 제출한 헌법 개정안 개요
| 쟁점 | 민주당안 | 자유당안 |
| 국회 | ·민의원 우위의 양원제 채택 ·국민 직선으로 양원 선출 ·양원합동회의 존속 ·참의원의 고위공무원 임명 인준권 폐지 ·민의원에 내각불신임권 부여 | 민의원 우위의 양원제 채택 ·국민 직선으로 민의원 선출 ·지방의회 간선 선출 의원 및 당연직 의원으로 참의원 구성 ·양원합동회의 폐지 ·참의원의 고위공무원 임명 인준권 폐지 ·민의원에 내각불신임권 부여 |
| 대통령 | ·형식적, 의례적 권한만 부여 ·긴급명령권 불인정 ·조건부 긴급재정처분권 인정 ·법률거부권 불인정 ·최고국방회의 의장 겸임 ·국민 직선으로 선출 ·임기 6년에 1차 중임 허용 | ·긴급명령권 인정 ·긴급재정처분권 인정 ·국군 통수권 부여 ·국회 및 각도 의회 간선으로 선출 ·임기 6년에 1차 중임 허용 |
| 국무총리 | 국무총리와 국무위원으로 구성되는 국무원에 행정권 부여 ·국회에서 선출 ·국무위원과 더불어 국회에 연대책임 ·국회해산권 인정 | 국무총리와 국무위원으로 구성되는 국무원에 행정권 부여 ·대통령 지명-국회 동의로 선출 ·국무위원과 더불어 국회에 연대책임 ·국회해산권 인정 |
| 국민 기본권 | ·언론, 출판, 집회, 결사에 대한 사전 검열 혹은 사전 허가 금지 | ·현행 헌법 유지 |
| 기타 | 경찰행정의 중립화, 인사행정의 중립화 명시 | - |
양당은 공히 내각책임제와 민의원 우위의 양원제를 권력 구조로 채택하였다. 후술하듯이 내각책임제와 양원제를 제2공화국 헌정의 기본 틀로 상정하여 국무원·민의원에 행정·입법의 실권을 부여하는 데에는 나름의 보편적 합의가 형성되어 있던 터였다. 그뿐만 아니라 국무총리의 국회해산권, 민의원의 내각불신임권을 각각 인정하여 양자의 정치적 균형을 모색한 측면에서도 작동 원리상의 공통점이 드러났다.
그 연장선에서 참의원·대통령은 민의원·국무원 본위의 헌정을 보완하는 후순위의 헌법기관으로 밀려났다. 그러나 세부 각론에는 이견이 있었다. 특히 참의원에 관해서는 양당이 서로 다른 선출 방식을 내세우며 쟁점을 형성했다. 민주당이 참의원 전원의 국민 직선을 주장한 반면, 자유당은 당연직 자동 임명과 지방의회 간선의 혼성을 제시하였다. 후자에 따르면, 전직 정부통령, 대법원장, 양원 의장 등은 별도의 선거 없이 자동으로, 전직 국무위원, 검찰총장, 대법관, 심계원장, 대사, 공사, 각군 참모총장, 국회의원 및 기타 직업단체 및 업종단체 대표자 등은 지방의회의 간선을 거쳐 참의원에 임명될 수 있었다.
註23
- 註23
- 「양원제에 대통령은 간선」, 『조선일보』 1960. 4. 24. 석간 1면; 「자유당의 개헌요강」, 『조선일보』 1960. 4. 30. 석간 1면.
대통령의 권한도 양당의 견해가 첨예하게 엇갈리는 지점이었다. 긴급명령권, 법률거부권 등을 소거한 단락에서 드러나듯이, 민주당의 안은 대통령을 상징적인 국가수반으로 국한하여 국무원 전권의 행정을 보장하는데 주안점을 두었다. 그러나 자유당의 안은 대통령에 국군 통수권, 긴급명령권, 긴급재정처분권을 부여하여 행정권의 일부를 분점하게 하였다. 정반대의 관점에서 행정부 내 국무원과 대통령의 관계에 접근한 것이었다.
그 외에는 민주당안에서 경찰 행정과 인사 행정의 중립화를 규정한 점, 언론, 출판, 집회, 결사의 권리를 더욱 철저히 보장하고자 한 점 등이 두드러진다. 주지하듯이 이승만 정권은 경찰의 정치 개입에 기대어 주요 선거를 치러왔으며, 더 나아가 『경향신문』을 강제로 폐간하는 등 야당 계열의 언론을 탄압하는 데에도 주저함이 없었다. 이에 민주당은 제3차 헌법 개정을 장으로 삼아 그에 대한 제도적 대안을 확립하고자 하였다.
5월 4일의 첫 공식 회의에서는 기초위원 전원과 전문위원 이태준(李泰俊), 박일경(朴一慶), 한태연(韓泰淵) 등이 참석한 가운데 위의 쟁점들을 중심으로 토의를 진행하였다.
註24
당시 이태준은 민의원 법제사법위원회 전문위원,
註25
박일경은 법제실 제1국장이었으며,
註26
한태연은 서울대학교 법학과 교수였다.
註27
- 註24
- 『헌법개정안기초위원회속기록』, 제4대 국회 제35회 제1호, 1960. 5. 4.
- 註25
- 이태준은 1954년부터 민의원 법제사법위원회 전문위원으로 재임한 사항 외에는 주요 약력이 확인되지 않는다.
- 註26
- 4월 혁명 이전 박일경의 주요 약력은 다음과 같다: 1920년 경상북도 경주 출생, 1942년 고등문관시험 행정과 합격, 경성제국대학 법문학부 법과 졸업, 1947년 대구대학교 법학과 교수, 1949년 서울대학교 정치학과 교수, 1951년 법제처 제1국장.
- 註27
- 4월 혁명 이전 한태연의 주요 약력은 다음과 같다: 1916년 함경남도 영흥 출생, 1943년 고등문관시험 행정과 합격, 와세다대학 법학부 졸업, 1947년 성균관대학교 법학과 교수, 1949년 서울대학교 법학과 교수.
이들은 법학 이론과 해외 사례를 제시하며 논점을 정리하는 역할을 주로 담당하였다. 한태연이 자유당의 견해에 힘을 실어 대통령에 군 통수권을 부여하는 결정을 이끌어낸 사례가 대표적이었다. 이뿐만 아니라 그는 자신의 지론을 헌법 개정에 반영하여 헌법재판소 신설을 관철하기도 하였다. 그 외의 쟁점에 있어서는 경찰 중립에 관한 조항은 민주당의 주장이 채택되었으며, 참의원의 구성 방식은 양당이 이견을 좁히지 못하여 다음 날로 예정된 공청회 이후로 결론을 미뤘다.
1960년 5월 5일에 열린 ‘내각책임제개헌공청회’에서는 학계 및 법조계 인사 13인의 견해를 청취하였다.
註28
공청회에 참석하여 의견을 제시한 연사는 중앙대학교 교수 이종극(李鍾極), 동국대학교 교수 이형호(李炯鎬), 대한변호사협회 대표 이천상(李天祥), 서울대학교 교수 민병태(閔丙台), 제헌동지회 대표 김수선(金壽善), 경희대학교 교수 엄민영(嚴敏永), 숭실대학교 교수 백도광(白道光), 이화여자대학교 교수 윤순덕(尹順德), 성균관대학교 교수 강문용(姜文用), 한양대학교 교수 갈봉근(葛奉根), 단국대학교 교수 이규복(李圭復), 공법학회 대표 김남진(金南鎭), 국민대학교 교수 원동진(元東鎭) 등이었다.
- 註28
- 『내각책임제개헌공청회속기록』, 제4대 국회 제35회 제1호, 1960. 5. 5.
내각책임제 개헌공청회 공청사항
(1) 양원제의 가부(양원제를 채택할 때에는 상원의 구성 방법, 권한 및 양원 합동회의의 존폐 문제 포함)
(2) 대통령 선거 방법과 궐위 시의 대행 순위 문제
(3) 권한 배정 특히 군통수권 문제(최고국방회의의 설치 여부 문제 포함)
(4) 국무총리와 국무위원 선임 방법
(5) 국무원 신임 문제(연대 책임 이외에 개별 책임까지 인정하느냐의 문제 포함)와 하원 해산문제
(6) 국무총리와 국무위원의 취임 요건에 관한 문제(예컨대 ①국회의원이라야 하느냐 ② 군인은 현역을 면한 후 일정한 연한을 필요로 할 것이냐의 여부 등등)
(7) 선거 내각의 가부
(8) 긴급명령, 긴급재정처분, 법률안 거부권의 존폐 문제
(9) 대법원장 및 법관의 선임방법과 그 임기 문제
(10) 법령의 위헌심사문제(특히 헌법재판소 문제)
(11) 정당제도에 관한 제문제
(12) 기타
연사들은 기초위원회가 사전에 준비한 12개의 ‘공청사항’에 대하여 논지를 개진하였다. 최대의 쟁점은 대통령 선출 방식과 군 통수권의 귀속 주체였다. 내각책임제 채택에 부응하여 대통령의 역할을 최소화할 것을 주장한 연사들은 국회의 간접 선출을 지지하며 군통수권을 국무원의 소관으로 명시한 반면, 대통령에 갈등 조정 및 국무원 견제의 역할을 부여할 것을 요구한 연사들은 국민의 직접 선출을 지지하며 대통령의 군통수권 행사를 인정하였다.
양원제 채택, 국무원 연대 책임, 헌법재판소 혹은 헌법법원의 신설, 정당 규정의 신설, 대통령 법률거부권의 삭제 등에 관해서는 다수의 견해가 합치되었다. 각 안건마다 소수 의견이 없지는 않았으나 학계, 법조계의 중론을 확인하는 데에는 지장이 없는 흐름이었다. 그 외의 의제로는 법조인 회의에 의한 법관선거, 경찰·교육의 중립화 명시, 반민주행위자 및 부정축재자의 사법적 청산 등이 거론되었다.
〈표 3〉 공청사항 제1~6항에 대한 발언 요지
| (1) 양원제 | (2) 대통령 선출 | (3) 군통수권 | (4) 국무총리 선출 | (5) 국무원 신임 | (6) 국무원 취임 요건 | |
| 이종극 | 찬성 | 국회 간선 | 국무원 | 민의원 지명 →대통령 승인 | 연대 책임 | ·1/2 이상은 국회의원 ·군경 경력자 배제 |
| 이형호 | 찬성 | 국회 간선 | 국무원 | 대통령 지명 →국회 인준 | 연대 책임 | ·2/3 이상은 국회의원 |
| 이천상 | 찬성 | 국민 직선 | 대통령 | 대통령 지명 →국회 인준 | 연대 책임 | ·퇴역 후 1년 이상 경과 군인에 한해 허용 |
| 민병태 | 반대 | 국무원 | 대통령 지명 | 연대 책임 | ·제한 불필요 | |
| 김수선 | 찬성 | 국회 간선 | 대통령 | 대통령 지명 →국회 인준 | 연대 책임 | ·제한 불필요 |
| 엄민영 | 찬성 | - | - | - | - | - |
| 백도광 | 찬성 | 국민 직선 | 대통령 | - | - | - |
| 윤순덕 | - | 국민 직선 | 대통령 | - | 연대 책임 | - |
| 강문용 | 찬성 | - | - | - | - | - |
| 갈봉근 | - | - | - | 대통령 지명 →국회 인준 | - | - |
| 이규복 | 반대 | 국민 직선 | - | - | 연대 책임 | ·제한 불필요 |
| 김남진 | 찬성 | 국회 간선 | 국무원 | 국회 선출 | 연대 책임 | ·국회의원 |
| 원동진 | 찬성 | 국민 직선 | 대통령 | - | 개별 책임+연대 책임 | - |
〈표 4〉 공청사항 제7~12항에 대한 발언 요지
| (7) 선거내각 | (8) 대통령 권한 | (9) 대법관 선임 | (10) 위헌심사 | (11) 정당제도 | |
| 이종극 | 필요 없음 | ·긴급명령권 삭제 ·긴급재정처분권 삭제 ·법률거부권 삭제 | 특별조치 필요 | 헌법재판소에 권한 부여 | 정당 규정 신설 |
| 이형호 | 필요 없음 | ·긴급명령권 인정 ·긴급재정처분권 인정 ·법률거부권 삭제 | 대법원장 제청 →국회 인준 | 헌법법원에 권한 부여 | 정당 규정 신설 |
| 이천상 | 필요 | ·긴급명령권 삭제 ·긴급재정처분권 인정 ·법률거부권 삭제 | 선거인단 간접 선출 | 대법원에 권한 부여 | - |
| 민병태 | 필요 없음 | ·긴급명령권 삭제 ·긴급재정처분권 삭제 ·법률거부권 삭제 | 대법원장 임명 | 헌법재판소에 권한 부여 | 정당 규정 신설 |
| 김수선 | 필요 없음 | - | - | - | 정당 규정 신설 |
| 엄민영 | - | - | 법조인 회의 선출 | 헌법법원에 권한 부여 | - |
| 백도광 | - | - | 법조인 회의 추천 →대통령 임명 | 법원에 권한 부여 | - |
| 윤순덕 | - | ·법률거부권 일부 인정 | 사법부 지명 →국회 인준 | 헌법법원에 권한 부여 | 정당 규정 신설 |
| 강문용 | - | - | - | - | - |
| 갈봉근 | - | - | - | 헌법법원에 권한 부여 | - |
| 이규복 | - | ·긴급명령권 삭제 ·긴급재정처분권 삭제 ·법률거부권 삭제 | 법조인 회의 선출 | 헌법재판소에 권한 부여 | |
| 김남진 | 필요 없음 | ·긴급명령권 삭제 ·긴급재정처분권 삭제 ·법률거부권 일부 인정 | 법조인 회의 선출 | 헌법법원에 권한 부여 | 정당 규정 신설 |
| 원동진 | - | ·긴급명령권 삭제 ·법률거부권 삭제 ·긴급재정처분권 삭제 | - | - | 정당 규정 신설 |
| 기타 | 국민 기본권 유보 조항 삭제, 부정축재 재산 몰수 명시, 경찰의 중립화 명시, 교육의 중립화 명시, 반민주행위자 처벌 부칙 삽입, 학원의 자유 조항, 경제조항 삭제 불필요 등 | ||||
4. 헌법 개정의 발의와 의결
자체 회의와 공청회로 안팎의 여론을 수렴한 기초위원회는 1960년 5월 11일 국회 본회의에 헌법 개정안을 제출하였다. 대표 발의자는 위원장 정헌주였으며, 발의에 찬성한 의원은 총 174인이었다.
註29
헌법 개정안 발의를 확인한 허정 대통령 권한대행은 헌법 제98조에 근거하여 곧바로 이를 공고하였고,
註30
헌법이 규정한 최소 30일 이상의 공고 기간에 들어 갔다.
- 註29
- 「내각책임제개헌안기초에 관한 보고」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제17호, 1960. 5. 11.
- 註30
- 「헌법 개정의 제의 공고에 관한 건」, 『관보』 제2576호, 1960. 5. 11. 1~4면.
공고 기간 동안 국회는 「국회법」을 수정하여 개헌안 표결 방식을 기명으로 변경하였다. 본래 「국회법」 제5조 제3항은 헌법 개정안의 무기명 표결을 규정한 바 있었다. 그러나 무기명 표결은 자유당의 개헌안 처리 협조를 장담하지 못하는 측면에서 불안감을 수반했다. 이에 장외의 여론에 기대어 자유당을 간접적으로 압박하는 일환으로 기명 투표가 부상하였고,
註31
이를 수용한 제4대 국회는 1960년 6월 1일에 본회의를 열어 헌법 개정안의 표결 방식을 기명 투표로 수정한 「국회법」 개정 법률안을 통과시켰다.
註32
- 註31
- 「개헌안, 15일에 표결」, 『동아일보』 1960. 6. 15. 조간 1면.
- 註32
- 「국회법 중 개정법률안 제1.2독회」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제26호, 1960. 6. 1.
1960년 6월 11일로 공고 기간이 끝난 이후에는 6월 11일, 13일, 14일 세 차례에 걸쳐 토의가 이어졌다. 먼저 6월 11일의 본회의에서는 민주당 신파의 주요한, 이종남(李種南) 의원이 질의에 나섰다.
註33
주요한은 제3차 개헌이 현행 헌법의 개정으로 귀결될 경우 1952년의 ‘발췌 개헌’, 1954년의 ‘사사오입 개헌’을 기정사실로 정당화할 것이라고 주장하며 새 헌법의 제정 혹은 제헌헌법의 개정을 촉구하였다. 이는 1950년대의 파행적 헌법 개정을 완전히 청산해야 한다는 문제의식의 소산으로, 4월 혁명의 헌정사적 의의와 그 파급력을 최대한의 수위로 끌어올린 주장이었다.
註34
또한 이종남은 제3차 헌법 개정 관련 논의에서 경제 조항을 도외시한 흐름을 지적하며 제헌헌법 이래의 “공공복리” 지향과 사사오입 개헌에서 강화된 “자유방임적 경제 원칙”을 개헌안에 그대로 병존시킨 배경을 질의하였다.
- 註33
- 「헌법 개정안」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제34호, 1960. 6. 11.
- 註34
- 서희경, 2020, 『한국헌정사 1948-1987』, 포럼, 403~407쪽.
6월 13일의 본회의에서도 반대 토론이 이어졌다. 자유당의 변진갑(邊鎭甲)은 제3차 헌법 개정이 양원제를 채택한 이상 참의원에도 나름의 실권을 부여하여 그 취지를 구현할 것을 촉구하였으며, 민주당 신파의 소장파인 이철승(李哲承), 조일재(趙一載) 등은 헌법 개정안이 대통령에 국군 통수권, 계엄 선포권을 부여하였음에도 불구하고 그 선출을 국회에 위임한 점을 지적하며 국민 직선을 주장하였다.
註35
- 註35
- 「헌법 개정안」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제35호, 1960. 6. 13.
그런데 이철승, 조일재 등은 권력 구조를 향한 비판과 더불어 헌법 개정안이 반민주행위자 및 부정축재자 처벌의 법적 근거를 결여한 점도 함께 지적하였다. 이는 법률 불소급의 원칙이 혁명의 대의에 앞설 수 없다는 논리에 근거한 주장으로, 제3차 헌법 개정 과정에서 간과되었던 논쟁적 지점을 날카롭게 지적한 것이었다.
註36
그러나 제4대 국회는 이들의 비판을 무겁게 받아들이지 않았으며, 이는 1960년 10월 서울지방법원이 반민주행위 혐의자에 면소(免訴)를 선고하는 빌미를 제공했다. 결과적으로 제2공화국은 1960년 11월 재차 헌법 개정을 단행한 후에야 비로소 ‘혁명입법’의 첫 걸음을 내딛을 수 있었다.
- 註36
- 서희경, 2020, 앞의 책, 416~417쪽.
6월 14일의 본회의에서는 헌법 개정안을 지지하는 발언들이 대세를 점하였다. 자유당의 박세경, 민주당의 서범석(徐範錫), 한근조, 권중돈(權仲敦) 등이 차례로 연단에 올라 제3차 헌법 개정의 당위성을 강조하였다.
註37
단, 자유당 이옥동(李玉童) 의원은 내각책임제를 곧 민주주의로 전제하며 대통령 중심제를 반민주적 제도로 비판하는 논리에 반론을 제기하였다. 이는 제1공화국의 정치적 폐단을 대통령 중심제의 제도적 한계로 규정해온 민주당의 내각책임제 개헌론과 대비를 이루는 논지였다.
註38
- 註37
- 「헌법 개정안」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제36호, 1960. 6. 14.
- 註38
- 김진흠, 2020, 「제1공화국 시기 민주당의 내각책임제 개헌 정책과 ‘민주주의 정당’ 위상의 획득」, 『한국동양정치사상사연구』 19-1, 101쪽.
마침내 1960년 6월 15일 제4대 국회는 제3차 헌법 개정을 매듭지었다. 재석 국회의원 211명 중 자유당의 이옥동, 김창동(金彰東), 김공평(金公平) 등 3인을 제외한 208명이 기초위원회에서 작성한 개정안에 찬성하였다.
註39
개헌 표결에 참여하지 않은 의원은 자유당의 조순(趙淳), 박용익(朴容益), 정문흠(鄭文欽) 등이었는데, 이들은 제4대 정부통령 선거 당시 자유당 기획위원으로서 부정선거에 개입한 혐의로 이미 구속된 상태였다.
註40
국회의 개헌안 의결을 확인한 허정 대통령 권한대행은 당일로 헌법 개정을 공고하여 제3차 개헌을 완결하였다.
註41
이로써 제4대 국회는 1960년 4월 26일 헌법 개정을 공언한 이후 약 50여일 만에 모든 절차를 완수하였다.
- 註39
- 「헌법 개정안」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제37호, 1960. 6. 15.
- 註40
- 「자유당 선대위 기획위원 6명 구속」, 『동아일보』 1960. 5. 27. 석간 3면.
- 註41
- 「헌법」, 『관보』 제2602호, 1960. 6. 15, 1~4면.
Ⅱ. 제3차 헌법 개정의 주요 특징
1. 정치 부문
제3차 헌법 개정안을 ‘내각책임제 개헌안’으로 일컬은 데에서 상징적으로 나타나듯이, 제2공화국 헌법은 내각책임제를 채택하여 국무총리를 수장으로 하는 국무원에 행정권을 부여(제68조)하였다. 대통령 중심제를 따르지 않은 헌정사상 유일의 사례였다. 이로써 국무총리가 정부수반으로서 국정 운영의 실권을 장악하였으며, 그의 지명으로 임명되는 국무위원이 국무원을 구성하며 각 부처의 장관을 겸임(제69조, 제73조)하였다. 또한 제3차 개정 헌법은 민의원에 국무원 불신임권(‘연대책임’)을 부여하되 개별 국무위원 불신임권(‘개별책임’)은 인정하지 않으며 국무원의 정치적 일체성을 보장하였다.
註42
- 註42
- 김도협, 2008, 「제2공화국 국무원에 관한 연구-독일연방정부와의 비교법적 고찰을 중심으로」, 『헌법학연구』 14-2, 471쪽.
민의원에 의한 국무총리 선출을 규정한 조항, 그리고 국무총리와 과반의 국무위원을 국회의원으로 전제한 조항(제69조) 등은 내각책임제의 기본 원리에 입각하여 입법부-행정부의 결합력을 높인 조처였다. 아울러 현역 군인에 한해서는 문민통제의 원칙에 입각하여 국무위원 임명을 제한(제69조)하였는데, 후일 5.16 쿠데타로 정권을 장악한 국가재건최고회의는 국무원을 ‘내각’으로 대체하여 해당 규정을 회피하였다.
註43
- 註43
- 「국가재건비상조치법」(1961.6.6., 제정), 제13조: 헌법 제72조 제1호, 제2호, 제12호 및 기타 헌법에 규정된 국무원의 권한은 국가재건최고회의의 지시와 통제 하에 내각이 이를 행한다 ; 5.16 쿠데타 이후 제2공화국 헌법의 형해화 흐름에 관해서는 「연속과 불연속-5·16 쿠데타와 헌법적 단층」, 헌정사연구회 편, 『한국 헌정사 연구의 최근 동향』, 민속원, 2022 참조.
긴 호흡으로 제헌헌법 이래의 내각책임제 담론을 조망하면, 제3차 헌법 개정은 그 마지막 종착점에 해당했다. 언제나 제도권 일각에 ‘대안’으로 자리하였던 내각책임제 논의가 마침내 제도화의 단계에 이른 것이었기 때문이다.
註44
특히 내각책임제 개헌을 당시(黨是)로 내걸어온 민주당으로서는 당의 제1정책을 관철한 측면에서 제3차 헌법 개정에 더 깊은 의미를 부여할 수 있었다.
- 註44
- 1950년대 중후반 자유·민주 양당의 내각책임제 논의에 관해서는 김진흠, 2018, 「1956~1957년 자유당 내각책임제 개헌 시도의 정치적 의미」, 『통일인문학』 76 참조.
행정부의 또 다른 한 축인 대통령을 살펴보면, “순수한 내각책임제”에 걸맞지 않는 실권을 부여한 점이 두드러진다. 위의 조항에서 확인 가능하듯이, 제2공화국의 대통령은 긴급명령권(제57조), 국군 통수권(제61조), 계엄 선포 거부권(제64조), 국무총리 후보 지명권(제69조) 등을 행사하는 헌법기관으로서 상징적 국가원수 그 이상의 존재감을 점하였다. 이는 국민 직선 대신 국회 간선을 채택(제53조)하여 대통령의 위상을 낮춘 흐름에 역행한 것으로서 전술한 국무원 본위의 행정과 상호 충돌하였다.
제2공화국의 대통령을 나름의 실권직으로 끌어올린 주역은 자유당과 학계였다. 앞서 기초위의 논의 과정에서 확인하였듯이, 이들은 내각책임제 특유의 입법-행정 권력 일치가 다수당의 절대 독재로 귀결될 수 있다고 지적하며 그 대안으로 ‘중립적’ 대통령에 견제, 조율의 역할을 부여할 것을 주장했다. 그러나 제2공화국 헌정이 전제한 대통령의 정치적 중립은 현실 정치의 영역에서 구현에 이르지 못하였고,
註45
오히려 국무총리와의 갈등을 재생산하는 양상만이 두드러졌다.
註46
- 註45
- 이병규, 2010, 「제2공화국 헌법상의 의원내각제」, 『공법학연구』 11-2, 297~298쪽; 정재두, 2015, 「제2공화국 헌법상의 정부의 불안정 해소방안에 관한 소고」, 『유럽헌법연구』 17, 243쪽.
- 註46
- 오제연, 2015, 「제2공화국 시기 윤보선 대통령의 헌법상 권한과 정치 관여 논란」, 『한국인물사연구』 23, 374~375쪽.
제2공화국 헌법의 내각책임제가 오랜 연원의 논의를 제도로 구현한 것이었다면, 양원제는 헌정과 현실 정치 사이의 괴리를 해소한 것이었다. 1952년 제1차 헌법 개정은 참의원의 존재를 명시한 바 있었으며,
註47
이는 1954년 제2차 헌법 개정에서도 그대로 유지되었다. 그러나 참의원은 제1공화국 전 기간에 걸쳐 구성에 이르지 못하였다. 이승만과 자유당은 참의원 선거에 자신이 없었을 뿐더러,
註48
민주당 소속의 장면 부통령이 참의원 의장을 겸직하며 영향력을 확대하는 상황을 경계하였다.
註49
- 註47
- 「대한민국헌법」(1952.7.7., 일부개정), 제31조: 입법권은 국회가 행한다. 국회는 민의원과 참의원으로써 구성한다.
- 註48
- 「참의원선거않키로」, 『경향신문』 1958. 9. 9. 조간 1면.
- 註49
- 「헌법상기관에 대한 명예훼손」, 『조선일보』 1958. 12. 24. 석간 1면. 1952년 제1차 개정 이래로 헌법 제36조는 부통령의 참의원 의장 및 양원합동회의 의장 겸직을 명시하였다.
이에 제2공화국 헌법은 별도의 부칙을 두어 민의원·참의원 총선을 헌법 시행일 기준 각각 45일, 6개월 이내에 실시하도록 규정하였다. 결과적으로는 1960년 6월 24일 민주당 구파와 자유당이 합세하여 「국회의원선거동시실시에관한건의안」을 관철함에 따라 1960년 7월 29일의 제5대 총선은 민의원·참의원 동시선거로 치러졌다.
註50
- 註50
- 「민·참동시선거키로」, 『동아일보』 1960. 6. 19. 조간 1면.
제2공화국의 민의원·참의원은 전자 우위의 비대칭적 양원제에 해당했다. 민의원은 양원의 의결이 서로 엇갈릴 경우 재의권을 행사(제37조)하였으며, 국무원 불신임(제71조), 국무총리 선출(제69조) 등에 관해서도 전적인 권한을 지녔다. 이는 앞서 자유·민주 양당이 각각의 개헌안에서 공히 제시한 민의원 우위의 양원제를 그대로 관철한 것으로, 제2공화국 참의원의 활동 반경을 크게 제한하였다.
註51
참의원 구성으로부터 채 1년이 지나지 않아 그 존재 의의를 둘러싼 논란이 부상하게 되는 정치적 배경이었다.
註52
- 註51
- 정상호, 2012, 「제2공화국의 양원제 연구」, 『한국정당학회보』 11-3, 19~22쪽.
- 註52
- 「참의원폐지론은 시기상조다」, 『조선일보』 1961. 1. 12. 석간 1면; 김동명, 「참의원무용론의 시비(1)」, 『동아일보』 1961. 1. 28. 조간 2면 등.
마지막으로 입법부와 행정부의 관계를 살펴보면, 제2공화국 헌법은 민의원과 국무원에 각각 국무원 불신임권, 민의원 해산권을 부여함으로써(제71조) 나름의 균형을 지향하였다. 그러나 전자가 별다른 조건 없이 재적 과반수의 결의로 의결 가능한 적극적인 권한이었던 반면, 후자는 민의원이 국무원 불신임결의안을 가결한 경우에 한하여 작동 가능한 소극적인 권한이었다. 그 결과 제2공화국 헌정이 구현한 의회·정부의 균형은 입법부, 그 중에서도 특히 민의원에 무게중심이 다소 치우친 모습으로 나타나게 되었다.
註53
- 註53
- 정재두, 2015, 앞의 글, 292~294쪽.
2. 경제 부문
제3차 헌법 개정의 전개 과정을 조망하면, 경제 부문의 논의가 타 부문의 그것에 비해 매우 희미하게 나타났다.
註54
민주당 구파와 자유당은 물론, 김영선(金永善)과 주요한을 중심으로 ‘자유경제’ 지향의 정책 구상을 다듬어온 민주당 신파조차도 경제 조항의 수정을 제기하지는 않았기 때문이다.
註55
이처럼 헌법 개정의 주체를 자임한 제4대 국회가 경제 조항의 수정에 소극적 태도로 일관하였기에 공청회 역시 해당 부문에 관해서는 별다른 쟁점을 제기하지 않았다.
- 註54
- 「5일부터 개헌안공청회」, 『조선일보』 1960. 5. 1. 석간 1면; 「국회의 협상 개헌을 배격하며 총사퇴를 거듭 요구함」, 『조선일보』 1960. 5. 2. 석간 1면.
- 註55
- 1950년대 후반 민주당 신파의 경제 구상에 관해서는 다음의 연구 참조: 박태균, 2013, 『원형과 변용: 한국 경제개발계획의 기원』, 서울대학교출판부; 오진석, 2019, 「1955-1960년 김영선의 정치활동과 경제정책 실행방안 구상」, 『민족문화연구』 83
하지만 경제 조항을 둘러싼 쟁점이 전무한 것은 아니었다. 제2차 헌법 개정 이전으로 경제 조항을 환원하여 제헌헌법의 경제적 지향을 복구하고자 한 흐름이 있었기 때문이다.
註56
예컨대 민주당 신파의 소장파 이종남은 제3차 헌법 개정안이 제헌헌법이 지향한 “공공복리의 우선주의”(제15조)와 사사오입 개헌이 삽입한 “자유방임적인 경제원칙”(제88조)의 모순적 공존을 그대로 방치하였다고 주장하며 후자의 시정을 요구한 바 있었다.
註57
주요 기업체의 국유화, 노동자의 이익 균점 등을 명시한 또 다른 개헌안의 존재까지 고려하면,
註58
이종남이 대변한 균등경제에의 지향은 원내 일각에서 널리 환기되고 있었던 것 같다.
- 註56
- 주효민, 「4.26혁명과 경제정화(下)」, 『경향신문』 1960. 5. 15. 조간 2면.
- 註57
- 「헌법 개정안」, 『국회임시회의속기록』, 제4대 국회 제35회 제34호, 1960. 6. 11.
- 註58
- 「개헌안의 미비점은 새로운 국회에서 시정함이 어떠할가」, 『경향신문』 1960. 5. 12. 석간 1면.
원외에서는 4월 혁명 이후 제도권에 재진입한 혁신계가 그러한 흐름에 가세했다. 혁신계의 경제적 지향은 제헌헌법이 담지하였던 균등의 가치에 맞닿아 있던 터였다.
註59
비록 제3차 헌법 개정 당시에는 장외에 있었기에 국회 내의 논의에 합류하지 못하였으나, 국가의 경제적 개입을 적극 주창한 혁신계의 논조는 제2공화국의 첫 선거인 1960년 7월의 제5대 총선 국면에 이르러 민주당의 자유방임적 경제 구상과 분명한 대립각을 형성하였다.
註60
- 註59
- 「혁신운동에 지장 없도록」, 『경향신문』 1960. 6. 15. 석간 1면; 「“건전하게 민주발전”」, 『동아일보』 1960. 6. 16. 조간 1면.
- 註60
- 조석곤, 2010, 「4월혁명 직후 진행된 각 정파의 경제발전 지향을 둘러싼 제논의」, 정근식·이호룡 편, 『4월혁명과 한국민주주의』, 선인, 331~336쪽.
3. 행정 부문
행정 부문에 있어 제3차 헌법 개정이 견지한 문제의식은 ‘중립(中立)’으로 집약 가능하다. 그 바탕에는 4월 혁명을 전후하여 한국 사회에 널리 환기된 ‘중립화’ 담론이 자리했다. 해당 담론은 1950년대 제도권의 지식인들이 다듬은 일련의 논의로, 1950년대 한국 민주주의의 파행을 ‘사(私)에 의한 공(公)의 전유’로 해석하며 후자의 중립을 강조하였다. 이는 이승만·자유당이 국가 전반의 공적 제도, 기구를 정치적으로 전유한 지점을 포착하여 재구성한 보편적 대안으로서 경찰, 방송, 교육, 금융 등 사회 각 부문으로 영역을 점차 확장하였다.
註61
- 註61
- 신창훈, 2021, 「4월 혁명 전후 정치･사회적 ‘中立化’ 담론의 부상과 굴절」, 『사림』 75, 5~8쪽.
중립화 담론은 공무원(제27조 제2항)·경찰(제75조 제2항)의 정치적 중립을 명시하는 형태로 제3차 헌법 개정에 관철되었다. 이전의 헌정에서는 전례를 찾아보기 어려웠던 중립의 원칙이 제3차 헌법 개정에 이르러 행정 권력의 작동 원리로 부상한 것이었다. 그 중에서도 특히 제75조 제2항은 3.15 부정선거와 4월 혁명을 계기로 절정에 이른 경찰 개혁론을 반영한 조항이었는데, 궁극적으로는 그 방향을 경찰의 중립화로 규정하여 제2공화국 헌정이 지향해야 할 과업으로 격상하였다.
註62
- 註62
- 신창훈, 2018, 「제2공화국 전후 경찰중립화 구상 연구」, 『사림』 64, 203~204쪽.
단, 중립화 담론이 전제한 이상적 행정을 구현하고자 한다면, 정부에 의한 지휘와 정권에 의한 예속을 엄격히 구분하여 전자를 인정하고 후자를 배격할 수 있어야 했다. 하지만 적법한 절차를 거쳐 선출된 정치권력에 행정권을 위임하는 것이 곧 대의민주주의 체제의 본질인 이상, 양자의 경계선은 결코 명확하지 않았을 뿐더러 그 자체로 논쟁을 수반했다.
註63
- 註63
- 신창훈, 2021, 앞의 글, 20~21쪽.
중앙선거위원회를 헌법기관으로 격상한 조항(제75조의 2)도 동일한 문제의식을 공유하였다. 주지하듯이 3.15 부정선거를 비롯한 제1공화국 시기의 주요 선거는 이승만 정권의 정치적 개입으로 얼룩졌다. 법제상으로는 중앙선거위원회가 선거를 관리, 감독하여 그러한 사태를 방지하여야 했다. 하지만 제1공화국의 중앙선거위원회는 전 기간에 걸쳐 그 역할이 유명무실하였다. 「대통령·부통령선거법」, 「민의원의원선거법」 등 타 법률에 간접적으로 근거를 두었던 데다가,
註64
내무부 산하의 하부 기관으로서 자율성을 결여하였기 때문이다.
- 註64
- 「대통령·부통령선거법」(1952.7.18., 제정); 「민의원의원선거법」(1958.1.25., 제정).
이에 제2공화국 헌법은 행정부의 간섭을 차단하여 중앙선거위원회의 독립을 엄격히 보장하는 취지에서 그를 별도의 헌법기관으로 분리하였으며,
註65
제4대 국회는 제3차 헌법 개정을 매듭지은 직후 「선거위원회법」을 제정하여 후속 입법까지 완결하였다.
註66
이로써 제2공화국 중앙선거위원회는 일체의 법적 토대를 완비하였으며, 얼마 지나지 않아 민주당, 자유당, 대법원이 추천한 중앙선거위원 9명을 허정 과도내각이 위촉함으로써 공식 출범하였다.
註67
- 註65
- 최선웅, 2018, 「독립적 헌법기관으로서 선거기관의 탄생: 제2공화국 중앙선거위원회의 창설과 폐쇄」, 『선거연구』 1-9, 80~83쪽.
- 註66
- 「선거위원회법」(1960.6.17., 제정).
- 註67
- 「총선거의 발판 마련」, 『경향신문』 1960. 6. 22. 석간 3면.
중앙선거위원회는 1960년 7월의 제5대 국회의원 총선거와 12월의 지방선거를 원만히 관리하며 본연의 역할을 수행하였다. 얼마 지나지 않아 기구 자체는 5.16 쿠데타 이후 제2공화국 헌법과 운명을 같이 하여 사실상 해체되었다.
註68
그러나 선거 관리를 전담할 독립적 헌법기관의 문제의식은 그대로 유효하였기에 중앙선거위원회는 1963년 제5차 헌법 개정에 이르러 지금의 ‘중앙선거관리위원회’로 부활하였다.
註69
- 註68
- 최선웅, 2018, 앞의 글, 95~97쪽.
- 註69
- 「대한민국헌법」(1962.12.26., 전부개정), 제107조.
마지막으로 지방행정 관련 조항을 살펴보면, 1958년 12월 24일 자유당은 이른바 ‘2.4파동’을 일으켜 「국가보안법」 개정안, 「지방자치법」 개정안을 비롯한 주요 쟁점 법안을 강행 처리하였다.
註70
이는 대통령에 의한 도지사, 서울특별시장, 시장 임명 및 도지사에 의한 읍장, 면장 임명을 관철한 조치로,
註71
지방자치를 무력화하는 것이었다.
- 註70
- 「야당축출코 보안법안통과」, 『동아일보』 1958. 12. 24. 석간 1면.
- 註71
- 「지방자치법」(1956.12.26. 일부개정), 제98조.
제3차 헌법 개정은 시·읍·면장 선출 방식을 주민 직선으로 복구(제97조)하였으며,
註72
그 후속 조치로 개정된 「지방자치법」은 한 걸음 더 나아가 서울특별시장과 도지사까지 포함시켜 4년의 임기를 보장하였다.
註73
이로써 군수와 서울특별시 구청장을 제외한 모든 지방자치단체장이 주민 직선의 대상으로 전환되었다. 마침내 1960년 12월 제2공화국은 전국 단위의 지방선거를 실시하여 각 지방자치단체장의 주민 직선을 매듭지었다.
- 註72
- 「지자법의 개정을 백지로 환원하는 것이 신보안법의 수정 이상으로 중요하다」, 『경향신문』 1959. 2. 2. 석간 1면.
- 註73
- 「지방자치법」(1960.11.1., 일부개정), 제98~99조.
4. 사법 부문
제3차 헌법 개정이 사법 부문에 파급한 변화는 헌법재판소 신설과 법관선거제 채택이다. 제헌헌법 이래의 대한민국 헌정은 단 한 차례의 예외 없이 탄핵재판소와 헌법위원회를 헌법기관으로 명시하였다. 그러나 이승만 정권의 방치로 말미암아 양 기관은 제1공화국 전 시기에 걸쳐 출범에 이르지 못하였다. 특히 1956년 민주당의 장면이 부통령에 당선된 이후로는 탄핵재판소와 헌법위원회의 구성을 방해하는 정략적 저의가 더욱 짙어졌다. 부통령이 탄핵재판소 재판장과 헌법위원회 위원장을 겸하여야 했기 때문이다.
註74
- 註74
- 「헌법상기관에 대한 명예훼손」, 『조선일보』 1958. 12. 24. 석간 1면.
이에 제2공화국 헌법은 탄핵재판소와 헌법위원회를 통합한 상설기관으로 헌법재판소를 설치할 것을 규정하였다. 관련 논의를 이끈 주역은 학계의 인사들이었다. 기초위원회 전문위원 한태연이 서독 연방재판소를 예시로 거론하며 헌법재판소의 상설화를 적극 주장하였으며, 공청회에 참석한 연사들도 비슷한 논조로 그를 뒷받침하였다.
헌법재판소의 관장 업무는 법률의 위헌 여부 심사, 헌법에 관한 최종 해석, 국가기관 간의 권한 쟁의, 정당 해산 심판, 탄핵 재판, 대통령, 대법원장 및 대법관 관련 선거 소송 등(제83조의3)이었다. 해당 업무를 수행할 헌법재판소 심판관은 총 9인으로 결정되었는데, 구체적으로는 대통령, 대법원, 참의원이 각각 3인의 심판관을 선임하는 방식(제83조의 4)을 취하였다. 그 외의 세칙은 1961년 1월 13일 민주당 김채용(金采庸) 의원이 대표 발의하여 1961년 4월 10일 최종 의결된 「헌법재판소법」에서 규정하였다.
註75
- 註75
- 「헌법재판소법」(1961.4.17. 제정).
그러나 1961년 5월 16일 쿠데타가 발발하면서 제2공화국의 헌법재판소 역시 첫 발을 떼지 못한 채 무산되었다. 1962년 12월의 제5차 헌법 개정은 헌법재판소 관련 조항을 다시 삭제한 후 위헌 심사 및 탄핵 심판에 관한 권한을 각각 대법원과 탄핵심판위원회로 이관하였다.
註76
이후 헌법재판기관은 1972년 제7차 헌법 개정에서 ‘헌법위원회’로 다시 부활하여 1987년까지 존속하였으나,
註77
법원의 위헌 제청 기피 및 소요 부재로 사실상 활동을 정지하였다.
註78
이는 1987년 제9차 개헌에 이르러 비로소 변화를 맞이하여, 기존의 헌법위원회를 격상한 헌법재판소로 하여금 위헌 심사, 탄핵 심판, 권한 쟁의, 헌법 소원 등을 전담하게 하였다.
註79
- 註76
- 「대한민국헌법」(1962.12.26. 전부개정), 제62조, 제102조.
- 註77
- 「대한민국헌법」(1972.12.26. 전부개정), 제109조; 「대한민국헌법」(1980.10.27. 전부개정), 제112조.
- 註78
- 「헌법위 ‘개점휴업’ 6년」, 『동아일보』 1987. 3. 28. 5면.
- 註79
- 「대한민국헌법」(1987.10.29. 전부개정), 제111조.
다음으로 법관선거제 채택을 살펴보면, 제2공화국 헌법은 대법원장·대법관을 “법관의 자격이 있는 자로써 조직되는 선거인단”의 간접 선거로 선출할 것을 명시(제78조)하였다. 이는 사법부 최고위직의 인선을 법조계의 자체 선출에 위임한 것으로, 그 이전은 물론 그 이후의 헌정에서도 유사한 사례를 찾을 수 없는 제3차 헌법 개정만의 독특한 시도였다. 제5대 국회는 해당 조항에 근거하여 「대법원장 및 대법관 선거법」을 제정하였으며,
註80
그에 따른 첫 선거는 1961년 5월 25일로 예정하였다.
註81
- 註80
- 「대법원장 및 대법관 선거법」(1961.4.26. 제정).
- 註81
- 「25일에 실시될 대법원장 및 대법관선거」, 『조선일보』, 1961. 5. 2. 조간 1면.
법조계 자체 선거의 방식을 취한 데에서 유추 가능하듯이, 법관선거제는 행정부·입법부의 인사 개입을 원천 차단하는 데에 목적을 두었다. 그 기저에는 행정부의 법관 인사권 남용으로 말미암아 사법부의 독립성이 흔들린 1950년대 후반의 사회적 경험이 자리했다. 이승만 정권은 대법관 임명·연임에 수시로 개입하며 사법부를 정치적으로 통제하고자 하였고, 이는 행정부의 고유 권한으로서 법관 인사권이 지닌 잠재적 위력을 여실히 드러내었다.
註82
- 註82
- 1950년대 후반의 법관 인사 논란 및 그 정치적 의미에 관해서는 곽규일, 2022, 「1957-1961년 법관 인사 논란과 그 귀결」, 『사림』 79, 제2장 참조.
법관선거제는 그러한 논의의 연장선에서 등장한 제2공화국 나름의 대답이었다. 제3차 헌법 개정에 참여한 민주당과 학계의 중론은 행정부의 법관 인사권을 완전 박탈하여 법조인 자체 선거로 대체하는 방향으로 수렴했다.
註83
이로써 미군정기 이래로 사법부 독립의 제도적 대안으로 거론되어 왔던 법관선거제 담론은 1950년대 후반의 사회적 문제의식, 그리고 4월 혁명이 창출한 정치적 동력에 기대어 헌정과 결합하였다.
- 註83
- 곽규일, 2022, 위의 글, 175~176쪽.
단, 「대법원장 및 대법관 선거법」은 법조계의 고위 엘리트로 하여금 대법원 구성의 전 과정을 독점하게 한 측면에서 폐쇄적 성격도 드러냈다.
註84
전·현직 대법원장, 대법관, 고등법원장, 검찰총장, 고검장, 대한변호사협회장, 헌법재판소 소장 및 참의원 2인, 민의원 4인으로 구성된 추천인단이 대법관 후보를 3배수로 추천하면, 마찬가지로 현직 법관 50인 및 재야 법조인 50인으로 구성된 선거인단이 최종 선출하는 제한선거를 설계하였기 때문이다.
註85
- 註84
- 곽규일, 2022, 위의 글, 183쪽.
- 註85
- 「대법원장 및 대법관 선거법」(1961.4.26. 제정) 제4조, 제7조, 제12조.
5. 기본권 부문
제3차 헌법 개정은 4월 혁명 직후의 시대적 분위기를 반영하여 제2장 ‘국민의 권리의무’를 상당 부분 개정하였다. 이는 제헌 이후 최초로 기본권 관련 조항을 고친 사례였는데, 그 구체적 내용은 ‘법률유보조항’의 삭제, ‘정당 보호조항’의 삽입, 국민 자유·권리의 강화 등으로 대별 가능하다.
註86
- 註86
- 김배원, 2009, 「한국헌법사와 현행헌법 기본권장의 개정 방향」, 『공법학연구』 10-3, 67쪽.
‘법률유보조항’은 법률에 의한 국민 기본권 제한을 가능케 한 단서를 가리킨다. 예컨대 제3차 헌법 개정 이전의 제10조는 관련 법률이 마련될 경우 거주·이전의 자유를 합법적으로 침해할 여지를 열어두었다. 이에 제2공화국 헌법은 거주·이전의 자유, 침입·수색을 받지 않을 권리, 통신 비밀의 보장, 언론·출판·집회·결사의 자유를 다룬 제10조, 제11조, 제13조에서 해당 단서를 삭제하였다. 국가가 법률유보조항을 내세워 국민의 자유, 권리를 유린하였던 1950년대의 경험을 수렴한 결과물이었다.
註87
- 註87
- 「개헌공청에 나타난 중요제안에 귀를 기울이라」, 『경향신문』 1960. 5. 6. 석간 1면.
제13조는 정당의 보호를 확립한 점에서 적극적인 평가가 가능하다. 공청회에서 확인된 바에 따르면, 정당 정치의 발전을 뒷받침하기 위해서는 헌법에 관련 조항을 마련해야 한다는 것이 학계의 중론이었다. 기초위는 그러한 여론을 수용하여 정당에 대한 국가적 보호를 헌법에 명시하는 한편, 관련 법률을 제정하여 그를 완비하게 하였다. 단, 말미에서는 헌법재판소에 의한 정당 해산도 함께 언급하였는데, 이는 “민주적 기본질서”를 준거로 내세워 좌익 정당을 보호 대상에서 배제한 조치였다.
제28조는 법률유보조항을 존치한 측면에서 앞의 조항들과 결을 달리 한다. 그러나 그 다음 문구에서 “자유와 권리의 본질적 내용”을 절대적으로 보장한 점을 감안하면, 큰 틀에서는 기본권 보호를 확대한 움직임과 맞닿은 것이었다. 언론, 출판, 집회, 결사에 대한 검열, 허가제를 금지한 조항 역시 그 연장선에서 평가 가능하다. 특히 언론, 출판의 자유 보장은 당대 언론계의 요구사항 중 하나로,
註88
「신문 등 정기간행물 법안」 제정 추진, 『경향신문』 강제 폐간 등으로 누적된 문제의식을 함의했다.
註89
- 註88
- 「언론·출판 자유의 법률유보를 삭제하지 못하는 국회라면 즉시 해산하라」, 『경향신문』 1960. 5. 7. 석간 1면.
- 註89
- 이승만 정권의 언론 탄압 시도에 관해서는 박용규, 2010, 「4월혁명과 언론의 변화」, 정근식·이호룡 편, 앞의 책, 529~536쪽 참조.
신창훈, 〈2023년도 헌정사 자료집 DB 구축을 위한 연구용역 결과보고서〉
