헌 정 사
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1. 헌법 개정의 배경

1967년 실시된 대통령선거에서 박정희는 다시 집권에 성공하였다. 이는 대통령은 1차에 한하여 중임할 수 있다는 1963년 헌법 제69조 제3항에 의할 때 이것이 그의 마지막 임기임을 의미하는 것이었다. 그가 적어도 헌법의 테두리 안에서 그 이상 집권을 하고자 한다면 헌법에 존재하는 대통령의 3선 금지 조항을 개정할 수밖에 없었다. 그리고 이는 다시 1962년 헌법에서 정하고 있는 개헌 절차를 밟을 수 있는 요건을 충족해야 함을 의미하였다.

당시 헌법 제119조부터 제121조에 따르면 무엇보다도 헌법 개정 제안에는 국회 재적의원 3분의 1 이상의 찬성이 필요했고, ^註01 다시 이것이 국회 의결을 거치기 위해서는 국회의원 재적 3분의 2 이상의 찬성이 필요했다. 국회에서의 개헌선 확보는 3선 금지 조항을 폐지하기 위하여 반드시 갖추어야 할 조건이었다. 그렇기 때문에 여당인 민주공화당으로서는 1967년 6월 8일 국회의원선거에서의 승리가 반드시 필요했다. 그 결과 6·8선거는 여당의 자금력과 행정조직 동원력에 의하여 치르게 되었다. 총선에서 민주공화당은 개헌선 117석을 초과하는 129석의 의석을 확보하였다. 야당은 신민당이 45석, 대중당 1석을 확보하는 데 그쳤다. 야당은 이를 부정선거로 규탄하기도 하였다. 선거에 대한 반발을 무마하기 위하여 정부와 여당에서는 장관 중 일부를 교체하고 부정선거에 개입한 일부 당원을 제명하는 등 조치를 취해야 했다. ^註02

국회 내에서 여당이 개헌선을 확보하였으나 김종필 등 당내 개헌 반대 세력도 있었기 때문에 중앙정보부장 김형욱, 비서실장 이후락 등 당내 개헌 세력은 1968년에는 당내 개헌 반대 여론을 약화시키는 데 주력하였다. 어느 정도 이러한 작업이 완성된 후 1968년 12월부터는 대외적으로도 조금씩 개헌 논의를 양성화하기 위한 단계에 들어가게 되었다. 1969년 1월부터는 보다 적극적으로 당 인사들이 조국근대화를 위한 개헌 필요성을 피력하였다. 개헌 반대파였던 김종필도 입장을 바꾸었다. ^註03 개헌 논의가 본격적으로 대두하자 신민당 등 개헌을 반대하는 움직임도 활발해졌다. 신민당이 일찍이 개헌 저지 의사를 밝혔으며, 6월에는 정치활동정화법 해금인사 등과 함께 오랜 기간 논의하던 ‘3선 개헌 반대 범국민투쟁위원회 준비위원회’가 발족하기도 하였다. 6월부터는 서울대·고려대·경북대 등 전국 대학의 3선 반대 운동도 활발해졌다. ^註04

당시 개헌을 찬성하던 입장에서 내세우던 논거로는 북한과 중국의 위협을 막아내기 위해서는 강력한 지도체제를 구축해야 하고 경제 발전 작업을 단절 없이 계속해야 한다는 점에서 개헌이 필요하고, 헌법의 내용도 필요에 따라 변경할 수 있다는 점 등이 있었다. 반면 개헌에 반대하던 측에서는 특정 정당이나 특정 지도자만이 반공정책을 수행할 수 있는 것이 아니고, 민주공화당 정부의 경제 건설 정책이 부실했으며 3선 개헌은 장기집권에 의한 독재정치를 의미하는 것으로 이는 헌법의 개정이 아니라 헌법의 파괴에 해당한다고 맞섰다. ^註05

한편 박정희 본인은 1969년 1월만 하더라도 공개적으로는 개헌에 관하여 유보적인 입장을 보였다. 청와대 기자회견에서 개헌에 관한 질문이 나오자 개헌보다 반공과 국가 발전이 더 급한 사안이므로, 개헌 문제를 논의한다 하더라도 이는 연말이나 다음해 초에 논의해도 늦지 않다고 답한 것이다. ^註06 개헌을 둘러싼 갈등이 심화하자 2월 4일에는 개헌 문제를 거론하지 말 것을 지시하기도 했다. ^註07 그러나 1969년 7월 25일 마침내 특별담화를 발표하여 개헌 문제로 정부와 대통령에 대한 신임을 묻겠다고 하여 여당인 민주공화당은 공식적인 3선 개헌 절차에 돌입하게 되었다.

1969년 7월 17일 정식으로 발기대회를 개최한 ‘3선 개헌 반대 범국민투쟁위원회’와 신민당 등 개헌반대 세력도 개헌 저지를 위하여 박차를 가하였다. 그러나 이 과정에서 신민당 소속 의원 3명이 3선 개헌을 지지하는 입장으로 돌아서기도 하였다. ^註08 전국 각지의 학생들도 반대운동을 계속하였고, 그 때문에 대학에서 휴교를 결정하는 경우 학생들은 학내에서 농성을 벌이기도 하였다. ^註09 3선 개헌은 개헌 절차를 둘러싼 대립이 매우 격렬한 가운데 추진된 것이다.

2. 헌법 개정 절차

당시 헌법 제119조와 제120조, 제121조에서 정하는 바에 의하면 ① 국회 재적의원 3분의 1 이상 또는 국회의원선거권자 50만인 이상의 찬성에 의한 헌법개정안 제안, ② 헌법개정안 제안을 30일 이상 공고, ③ 공고일로부터 60일 이내에 재적의원 3분의 2 이상의 찬성에 의한 국회에서의 의결, ④ 국회 의결 60일 이내 국민투표를 실시하여 국회의원선거권자 과반수 투표 및 투표자 과반수 찬성으로 개헌 확정, ⑤ 대통령의 개헌 공포의 절차를 거쳐야 헌법 개정이 이루어질 수 있었다.

1969년 7월 25일 대통령 특별담화 후 민주공화당은 먼저 대통령의 3선 연임을 가능하게 하는 조항을 포함한 개헌안을 국회에 상정하였다. 제헌헌법 이후 1960년 헌법까지는 대통령에게도 헌법 개정 제안권이 있었으나 1963년 헌법에는 이것이 없었기 때문에 국회에서 이를 제안하는 형식을 취하였다. 그러나 실질적으로 3선 개헌 과정에서 행정부의 결단은 큰 영향을 미쳤다. ^註10 제안된 개헌안은 곧바로 관보에 공고되었다. ^註11

국회 내에서는 개헌안을 둘러싸고 많은 진통이 있었다. 야당 의원들은 개헌안 심의 과정에서 연일 개헌을 반대하는 의견을 피력하였다. 결국 이 개헌안은 1969년 9월 14일 새벽에 민주공화당 의원만 참석한 가운데 기습적으로 의결되었다. 마지막으로 1969년 10월 17일 헌법개정안에 대한 국민투표를 거쳐 헌법 개정이 확정되었다. 국회에서의 표결 뿐 아니라 국민투표 과정에서도 정부와 여당의 선전 및 선동, 공무원의 투표 개입 등의 문제가 불거지기도 하였다. ^註12

제6차 헌법 개정을 통해서 국회의원의 수는 “150인 이상 250인 이하”의 범위 내에서 법률로 정하게 되었고(제36조 제2항), 국회의원의 겸직은“대통령·국무총리·국무위원·지방의회의원 기타 법률이 정하는 공사의 직”의 겸직 금지에서 “법률이 정하는 공사의 직”의 겸직 금지로 변경되었다(제39조). 그리고 대통령의 탄핵소추 요건이 강화되어 국회의원 50인 이상의 발의와 재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요하게 되었다(제61조 제2항). 마지막으로 제69조 제3항을 통하여 대통령의 계속 재임은 3기에 한하는 것으로 개정되어, 3선 금지의 제한이 철폐되었다.

개헌된 조문의 분량만 보면 6차 개헌은 1962년의 5차 개헌과 달리 부분적 개헌에 그친 것이지만 박정희의 장기집권의 길을 연 것이었다. 그렇기 때문에 찬반 양론의 대립이 매우 격렬하였으며, 야당 의원들 뿐 아니라 전국의 많은 학생들이 반대운동을 벌였고 그 후유증도 매우 컸다. ^註13

3. 관련 자료

관보는 새로운 법의 공표나 정부의 정책 결정을 고시하는 공식적인 문서로 6차 개헌 관련해서도 헌법 개정의 형식적 절차가 어떻게 이루어졌는지를 가장 잘 보여주는 자료이다. 제7대 국회 제70회에서 제72회 국회회의록은 헌법개정안 제안 전후의 국회 내 논의과정을 보여준다. 헌법 개정안이 정식으로 제안되기 전에는 3선 개헌을 둘러싼 찬반 양론이 격렬하게 대립하였으며, 1969년 9월 9일 국회 본회의에서 헌법 개정안이 정식 안건으로 상정된 이후에는 이에 대한 토의가 본격적으로 이루어졌다.

대통령 발언과 관련한 자료들은 개헌에 대한 논의가 이루어지는 각 시점마다 대통령의 입장이 얼마나 중요한 역할을 하게 되는지를 잘 보여 준다. 대통령이 발표하는 성명은 개헌 논의의 전환점을 이루게 되는데, 이는 개헌안 발의권이 없는 대통령의 의사가 개헌에서 중요한 역할을 하였다는 사실을 보여주는 것이다.

그 밖에 국민투표법 등 헌법 개정 관련 법률은 개헌 절차의 법적 근거가 어떻게 마련되었는지를 알려주는 자료로서 의미가 있다.

〈대한민국 헌정사 자료집 편찬 연구용역 보고서: 제3, 4공화국 헌법 개정에 대한 자료조사〉